Rozwój samorządu lokalnego w okresie sowieckim. Samorząd terytorialny w ZSRR

Charakter i kierunek procesów organizowania władzy lokalnej zmienił się radykalnie po październiku 1917 r. Podjęto kurs mający na celu likwidację starych organów samorządu lokalnego. Oczywiście nie można było ich od razu zniszczyć jednym ciosem, zwłaszcza na tych terenach, gdzie dopiero tworzyły się nowe władze – Sowieci. Od 19 grudnia 1917 r. istniał nawet specjalny Ludowy Komisariat ds. Samorządowych, na którego czele stali lewicowi eserowcy. Istniał zaledwie przez trzy miesiące i został zlikwidowany po opuszczeniu rządu sowieckiego przez lewicowych eserowców w marcu 1918 r. w proteście przeciwko zawarciu traktatu brzeskiego.

Do tego czasu prawie wszędzie zlikwidowano organy ziemstwa i samorządu miejskiego. Likwidację starych organów samorządu dokonano zgodnie z okólnikiem Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych z dnia 6 lutego 1918 r., zgodnie z którym miejskie i ziemstowskie organy samorządu sprzeciwiające się władzy sowieckiej podlegały rozwiązania, a pozostałe organy samorządu włączono w aparat rad lokalnych, „aby nie istniały dwa jednorodne organy kierujące tą samą pracą”.

Idea samorządu lokalnego, zakładająca pewną decentralizację władzy, niezależność i autonomię organów samorządowych, weszła w konflikt z praktycznymi zadaniami państwa dyktatury proletariackiej, która ze swej natury jest scentralizowane państwo.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w pierwszych miesiącach budowy państwowości sowieckiej dominowała autonomia lokalna. Lokalni Sowieci nie uznali żadnej ingerencji ze strony centrum: „Cała władza jest lokalna” – takie było ich hasło. Był to czas powstania republik regionalnych, prowincjonalnych, a nawet okręgowych, na których czele stały własne Rady Komisarzy Ludowych (Rady Komisarzy Ludowych).

Jednak do połowy 1918 r. udało się wyeliminować rozdrobnienie Sowietów i niesubordynację wobec ich centrum. Konstytucja RFSRR z 1918 r. Określiła stosunek władz wójta do okręgu, okręgu do prowincji, a ten ostatni do centrum. Podstawą organizacji władzy lokalnej była zasada jedności ustroju rad jako organów władzy państwowej. Rady lokalne i ich komitety wykonawcze pełniły funkcję lokalnych organów władzy i administracji państwowej, stanowiąc strukturalną część jednego, scentralizowanego aparatu zarządzania państwem.

Zgodnie z Konstytucją system organów samorządu terytorialnego obejmował zjazdy rad okręgowych, wojewódzkich, powiatowych i wołoskich, rady miejskie i wiejskie oraz wybierane przez nie komitety wykonawcze. Rady miast i wsi były wybierane bezpośrednio przez ludność. Kongresy Rad powstawały na zasadzie wyborów wielostopniowych.

Po przyjęciu Konstytucji ZSRR z 1936 r. i Konstytucji RFSRR z 1937 r. wszystkie części systemu przedstawicielskiego w Federacji Rosyjskiej, podobnie jak w innych republikach związkowych, zaczęto wybierać na podstawie powszechnych, równych i bezpośrednich głosowanie tajne. Zniesiono system zjazdów Rad: wszystkie organy przedstawicielskie samorządu terytorialnego zaczęto nazywać Sowietami.

Najliczniejszym organem władzy państwowej były rady lokalne. W ZSRR w latach 80. było ich ponad 51 tys., a w RFSRR ponad 28 tys. miejscowych Sowietów.

Kadencja rad lokalnych zmieniała się w procesie historycznego rozwoju państwa radzieckiego. Zgodnie z Konstytucją RFSRR z 1937 r. lokalne rady wybierane były na okres dwóch lat. Konstytucja RFSRR z 1978 r. ustaliła kadencję lokalnych rad na dwa i pół roku. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi do Konstytucji RFSRR w 1989 r. (po przyjęciu odpowiednich poprawek do Konstytucji ZSRR) kadencja rad lokalnych wzrosła do pięciu lat.

Ustawodawstwo wyborcze ustaliło maksymalne standardy dotyczące wielkości rad lokalnych. I tak, zgodnie z ustawą RSFSR o wyborze deputowanych ludowych do lokalnych rad deputowanych ludowych (1989), do rad miejskich i wiejskich wybierano do 50 posłów, do 75 posłów do rad powiatowych i do 200 posłowie do rad miejskich.

Rady Lokalne rozpatrywały kwestie należące do ich kompetencji na sesjach zwoływanych przez ich komitety wykonawcze. Posiedzenie Rady trwało jeden dzień. Rada w trakcie swoich prac wybierała przewodniczącego i sekretarza do prowadzenia posiedzeń. Decyzje podjęte przez Radę na sesji zostały podpisane przez przewodniczącego i sekretarza komitetu wykonawczego.

Rady lokalne wybierały spośród posłów stałe komisje do wstępnego rozpatrzenia i przygotowania spraw należących do właściwości rad lokalnych.

Organami wykonawczymi i administracyjnymi Rad lokalnych były wybierane przez nie komitety wykonawcze, składające się z przewodniczącego, wiceprzewodniczącego, sekretarza i członków.

Rady lokalne, z wyjątkiem rad gminnych i wiejskich, tworzyły także wydziały i dyrekcje komitetów wykonawczych, które w swoich działaniach podlegały zarówno radom i ich komitetom wykonawczym, jak i odpowiednim organom wyższego szczebla.

Deputowani do samorządów lokalnych wykonywali swoje uprawnienia, nie zrywając z działalnością produkcyjną lub urzędową, posłowie byli zobowiązani kierować się interesem narodowym, uwzględniać wnioski ludności okręgu wyborczego i dążyć do wykonania zarządzeń; wyborcy. Posłowie składali sprawozdania ze swojej pracy wyborcom, kolektywom i organizacjom publicznym, które zgłaszały ich jako kandydatów na posłów. Poseł mógł zostać odwołany decyzją większości wyborców w okręgu.

Wyborcy wydawali swoim posłom instrukcje, które Sowieci mieli uwzględnić przy opracowywaniu planów rozwoju gospodarczego i społecznego oraz sporządzaniu budżetów. Jak jednak pokazała praktyka, często kończy się to pustą formalnością. Zamówienia dostosowywano do wydanych z góry planów lub przyjmowano tylko te, które nie sprawiały większych kłopotów. Znaczna część zamówień została odrzucona ze względu na brak lokalnych Sowietów ze środkami niezbędnymi do ich realizacji.

Najwyższą zasadą organizacyjną budowy i funkcjonowania ustroju sowieckiego był centralizm demokratyczny, który formalnie pozwalał na niezależność i inicjatywę władz lokalnych, ale w rzeczywistości przejawiał się w ścisłej centralizacji i koncentracji władzy państwowej. Zgodnie z tą zasadą rady wyższe były odpowiedzialne za stanowienie przepisów, planowanie i działalność regulacyjną. Rady Wyższe nadzorowały działalność organów niższego szczebla. Ich działania były wiążące dla niższych władz sowieckich. Rady wyższe miały prawo unieważniać decyzje rad niższych, sprzeczne z prawem, które podlegały im i podlegały kontroli.

Jednym z organizacyjnych i prawnych przejawów centralizmu demokratycznego było podwójne podporządkowanie organów wykonawczych rad lokalnych: komitetów wykonawczych, wydziałów i dyrekcji. Organy wykonawcze podlegały tworzącym je Radom lokalnym, a jednocześnie podlegały odpowiednim organom aparatu Rad wyższych. Wszystko to miało na celu zapewnienie niezbędnego stopnia centralizacji administracji publicznej, przede wszystkim w sprawach planowania oraz działalności budżetowo-finansowej.

Teoria sowieckiego prawa państwowego uważała rady lokalne za ciała przedstawicielskie nowego typu, łączące w swoich działaniach podejmowanie decyzji, ich wykonywanie i kontrolę nad wdrażaniem decyzji. Tę zasadę działania radzieckiego sformułował V.I. Lenina, który w stosunku do Sowietów rozwinął stanowisko K. Marksa na temat Komuny Paryskiej jako „korporacji roboczej”, jednocześnie stanowiącej i wykonującej prawa. Jej realizację w praktyce musiała zapewnić struktura organizacyjna Rad, ich miejsce i rola w systemie organów państwowych oraz status prawny ich zastępców.

Lokalne sowiety posiadały własny aparat wykonawczy, który był przez nich tworzony i działał pod ich przywództwem. Najważniejsze kwestie miały być rozstrzygane przez posłów na sesjach Sowietów. Ponadto deputowani byli wybierani do komitetów wykonawczych, do różnych stałych komisji Sowietów, a także pracowali w ich okręgach wyborczych. Na posiedzeniach Rad wysłuchiwano sprawozdań z prac komitetów wykonawczych, wydziałów komitetów wykonawczych, komisji stałych i innych organów utworzonych przez rady lokalne. Rada Lokalna miała prawo rozważyć wykonanie swoich decyzji i podjąć niezbędne środki w celu ich wdrożenia.

Samorządy lokalne nigdy jednak nie nabyły cech „działających korporacji”, czyli tzw. organy samodzielnie rozwiązujące problemy życia lokalnego, realizujące faktycznie swoje konstytucyjne uprawnienia, pozwalające im na realizowanie nie tylko funkcji regulacyjnych, ale i zarządczych. Prawdziwa władza lokalna znajdowała się w rękach aparatu partyjnego, którego wolę realizowali Sowieci.

Ważną cechą organizacji i działalności Sowietów było kierownictwo partyjne, którego główne kierunki obejmowały: a) kształtowanie linii politycznej i wydawanie poleceń w głównych kwestiach związanych z realizacją polityki partyjnej przez Sowietów; b) zarządzanie tworzeniem organów przedstawicielskich, selekcją, rozmieszczaniem, szkoleniem i kształceniem personelu pracującego w Radach; c) kontrola działalności organów sowieckich przy wykonywaniu dyrektyw partyjnych.

Lokalne Sowiety były także zależne od organów wykonawczych i administracyjnych. Formalnie komitety wykonawcze były odpowiedzialne i kontrolowane przez Sowietów. Jednak praktyka pracy sowieckiej była taka, że ​​aparat komitetów wykonawczych postrzegał posłów jako swoich asystentów publicznych. Postawa ta została przeniesiona na stałe komisje i całą Radę. Na sesjach praktycznie nie wybierano najbardziej optymalnych sposobów rozwiązywania problemów, a jedynie zatwierdzano wcześniej przygotowane rozwiązania, do których nie wprowadzano żadnych znaczących uzupełnień ani poprawek. Mimo że sesja Rady Miejskiej trwała jeden dzień, przekształciła się w formalną procedurę podjęcia uchwały przygotowanej przez aparat. Aparat komitetu wykonawczego przygotowywał pierwszą sesję organizacyjną Rady nowej kadencji i w zasadzie wszystkie kolejne sesje, organizował i prowadził szkolenia dla posłów. Wszystko to przyczyniło się do nadmiernego rozszerzenia roli organów wykonawczych na szkodę organów wybieralnych.

Należy zaznaczyć, że istotne braki w praktyce organizacji i działalności Sowietów i ich organów dostrzeżono już w pierwszych latach władzy radzieckiej, lecz nigdy ich nie wyeliminowano. Na przykład M. A. Reisner, dokonując przeglądu rozwoju ustroju sowieckiego w 1923 r., doszedł do wniosku: „Bez wątpienia odeszliśmy od pierwotnej niepodległości Rad i mamy przed sobą ściśle powiązaną i zjednoczoną organizację, która znajduje się pod ogromną presją centralizacji” Reisner ML. Stan burżuazji i RFSRR. M.; Pg., 1923. s. 405.. Analizując stosunki Sowietów z komitetami wykonawczymi postawił pytanie: czy komitety wykonawcze nie stoją przed zbyt silną pokusą pewnego wyzwolenia się od dokuczliwego nadzoru i kontroli Sowietów? i stłumienie tych ostatnich na rzecz rozszerzenia ich władzy? Jego zdaniem rosnąca rola komitetów wykonawczych doprowadziła do tego, że „Rada Deputowanych” przekształciła się w „komitet wykonawczy”.

Pod koniec lat 80. Podejmowano próby usprawnienia struktury organizacyjnej Sowietów: powołano prezydia Rad terenowych, które miały pełnić pewne funkcje, które dotychczas należały do ​​komitetów wykonawczych (przygotowywanie posiedzeń Rad, koordynowanie prac stałych komisji Sowietów, Sowietów, szkolenie posłów itp.). Jednakże rozwiązanie problemów relacji pomiędzy funkcjami i uprawnieniami prezydiów rad lokalnych i komitetów wykonawczych okazało się dość trudne w zmienionych warunkach życia politycznego kraju. W wielu lokalnych radach doszło do konfliktów między prezydiami a komitetami wykonawczymi. W wielu przypadkach Sowieci znieśli komitety wykonawcze, przekazując funkcje wykonawcze i administracyjne Prezydium Rady.

9 kwietnia 1990 r. Rada Najwyższa ZSRR przyjęła ustawę ZSRR „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR”. 1990. nr 16. art. 267., który określił główne kierunki rozwoju władz lokalnych, zasady ich kształtowania i działania jako organów samorządu i samoorganizacji obywateli. Zgodnie z nią głównym ogniwem ustroju samorządu lokalnego miały stać się rady lokalne jako organy przedstawicielskie władzy. Na swoim terytorium Sowieci mieli prawo koordynować działania całego systemu samorządu terytorialnego. Utworzyli swoje ciała, określili swoje uprawnienia zgodnie z prawem, samodzielnie ustalili ich strukturę i personel. Ustawa wprowadziła pojęcie „własności komunalnej”. Do mienia komunalnego zaliczano mienie przekazane bezpłatnie przez Związek ZSRR, republiki związkowe i autonomiczne oraz inne podmioty, a także mienie utworzone lub nabyte przez Radę Lokalną kosztem należących do niej funduszy.

Wraz z przyjęciem ustawy RSFSR z 6 lipca 1991 r. „O samorządzie lokalnym w RFSRR” rozpoczął się proces reformowania władz lokalnych i ustroju samorządu terytorialnego.

Tym samym poczyniono pierwsze kroki w kierunku ustalenia zasadniczo odmiennych zasad organizacji zarządzania na szczeblu lokalnym od tych, które były charakterystyczne dla sowieckiej organizacji władzy. Deklarowana we wspomnianych ustawach samorządność lokalna nie była jednak zapewniona ani materialnie, ani organizacyjnie, ani – w odpowiednim zakresie – prawnie.

Konstytucja Federacji Rosyjskiej, uznająca i gwarantująca samorząd lokalny, stanowi najważniejszą podstawę prawną dalszego procesu kształtowania i rozwoju nowego systemu samorządu lokalnego.

Widzimy zatem, że w okresie sowieckim rozwój samorządu lokalnego był w istotny sposób hamowany przez działalność komitetów wykonawczych, komitetów regionalnych i innych organów samorządu terytorialnego.

Dlatego w tym rozdziale zbadałem historię rozwoju samorządu lokalnego w różnych okresach powstawania i rozwoju naszego kraju. Widzimy, że władze lokalne nie zawsze rozwijały się tak prosto i sprawnie, jak mogłoby się wydawać na pierwszy rzut oka.

Samorząd terytorialny jako termin ma dziesiątki interpretacji. Jak już wspomniano w tym opracowaniu, Konstytucja z 1976 r. nie przewidywała takiego pojęcia. Jednak wzmianka o nim pojawiła się w „Encyklopedii Radzieckiej” już w 1974 roku. Samorząd – jest to jeden z typów samorządu terytorialnego, w którym ludność jednostki administracyjno-terytorialnej samodzielnie zarządza sprawami lokalnymi (poprzez organy wybieralne lub bezpośrednio) w granicach uprawnień ustanowionych przez państwo.

Po rewolucji październikowej 1917 r. organy ziemistwy i samorządu miejskiego zostały zastąpione systemem rad, zgodnie z którym wszystkie organy przedstawicielskie wchodziły w skład jednego systemu władzy państwowej. Podstawą władzy radzieckiej była zasada jedności, przy ścisłym podporządkowaniu organów niższych organom wyższym.Konstytucja RFSRR z 1918 r. Utrwaliła nowy system samorządu lokalnego, w tym regionalne, prowincjonalne, wojewódzkie kongresy rad, rady deputowanych miast i innych osiedli. Kongres Rad był najwyższą władzą na danym terytorium. Rady Deputowanych były wybierane bezpośrednio przez ludność; Kongresy Rad tworzyły się z przedstawicieli odpowiednich Rad Deputowanych i Kongresów niższego szczebla. Komitety wykonawcze były wybierane zarówno przez Rady Deputowanych, jak i Zjazdy Rad .

W latach 1920-1923, przy zachowaniu przywództwa partyjnego, gospodarki gruntami, kształtowania krajobrazu, części przemysłu, transportu lokalnego przekazano władzom lokalnym, pojawiły się elektrownie miejskie i zaczęto tworzyć banki miejskie. Aktywnie rozwijała się nauka miejska, której największym przedstawicielem był profesor L. Velikhov .

W połowie lat trzydziestych zniesiono Kongresy Rad. Zastąpiły je inne władze samorządowe – Rady Delegatów Ludu Pracy .

Zgodnie z Konstytucją ZSRR (art. 3) „Cała władza w ZSRR należy do ludu pracującego miasta i wsi w osobie Rad Delegatów Ludu Pracy”. Wszystkie pozostałe organy państwa radzieckiego otrzymują swą władzę bezpośrednio lub ostatecznie od Sowietów. Rady Delegatów Ludu Pracy są „podstawą państwa socjalistycznego i najpełniejszym ucieleśnieniem jego demokratycznego charakteru…”.

Zgodnie z Konstytucją ZSRR z 1936 r. i Konstytucją RFSRR z 1937 r. Sowiety wybierane były na podstawie powszechnego, równego i bezpośredniego prawa wyborczego w głosowaniu tajnym.

Wprowadzono także instytucję „instrukcji” wyborców dla swoich zastępców oraz system odwoływania posłów, którzy nie zasługiwali na zaufanie wyborców .

Spośród posłów powoływano komisje do wstępnego rozpatrzenia spraw poruszanych na sesjach rad. Wybory do rad wszystkich szczebli, w tym do rad gmin, odbywały się w trybie bezalternatywnym, a kandydatury jedynego kandydata z każdego okręgu wyborczego wybierane były przez organy partyjne .

W konstytucjach z 1977 i 1978 r. władze lokalne zaczęto nazywać Radami Deputowanych Ludowych.Proces formacyjny i ich działalność odbywały się pod przewodnictwem organów partyjnych. Pod tym względem niezależność Sowietów była ograniczona.Ich komitety wykonawcze wpływały na działalność lokalnych Sowietów. Na posiedzeniach Rad komitety wykonawcze zatwierdzały wcześniej przygotowane decyzje, choć formalnie odpowiadały przed właściwymi Radami. Takim ustrojem nie mogłaby być ani demokracja, ani samorządność.

Wraz z przyjęciem ustawy ZSRR (w kwietniu 1990 r.) „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR” do ustawodawstwa włączono pojęcie „samorządu lokalnego”. Nie zmieniło to jednak charakteru politycznego lokalnych Sowietów jako organów władzy i administracji państwowej.

Samorząd w ZSRR w warunkach powstawania i rozwoju totalitaryzmu 1924-1953. Próby reformy samorządu terytorialnego 1958-1964. Stabilizacja rozwoju samorządów terytorialnych 1964-1984.

ABSTRAKCYJNY

w tym temacie: « Samorząd lokalny w Rosji Sowieckiej i ZSRR»

I. Główny

Burow A. N. Samorząd lokalny w Rosji: tradycje historyczne i współczesna praktyka. M., 2000.

Velikhov L.A. Podstawy zarządzania miastem. Ogólne nauczanie o mieście, jego zarządzaniu, finansach i sposobach gospodarowania. M., 1999.

Eremyan V.V., Fedorov M.V. Historia samorządu terytorialnego w Rosji. Część druga. M., 1999.

Historia administracji publicznej w Rosji: Podręcznik / Pod red. prof. V. G. Ignatova. wyd. 3. Rostów n/a: Phoenix. 2003.

Prusakov Yu. M., Nifanov A. N. Samorząd lokalny Rosji. Rostów n/d., 2003.

II. Dodatkowy

Instytucje samorządu: badania historyczne i prawne. Sekcja 1. - M., 1999.

Prawo miejskie Federacji Rosyjskiej. Podręcznik./wyd. Kutafina O. E., Fadeeva VI - M., 2002.

Samorząd. Podstawy podejścia systemowego. Podręcznik./wyd. Koguta A.E., Gnevko V.A. - Petersburg, 2001.

Prawo konstytucyjne Federacji Rosyjskiej. Podręcznik. Baglay M.V., Gabrichidze B.N. - M., 2001.

Historia samorządu terytorialnego w Rosji. Eremin V.V., Fedorov M.V. - M., 1999.

WSTĘP

Po rewolucji październikowej 1917 r. w kraju rozwinął się system władzy, w którym wszystkie organy przedstawicielskie (od góry do dołu) stanowiły część jednego systemu władzy państwowej. To oczywiście zmieniło wyobrażenia o samorządzie lokalnym jako samorządzie ludności, jakie istniały przed rewolucją. Innymi słowy, samorząd lokalny w postaci Rad Deputowanych Ludowych zaczął faktycznie reprezentować niższy szczebel jednolitego aparatu państwowego.

Należy zauważyć, że do października 1917 r., jak zauważył Yu.M. Prusakow i A.N. Nifanow, Sowiety, które powstały w czasie pierwszej rewolucji (1905-1907) i odrodziły się w okresie Rządu Tymczasowego, działały krótko – w kwietniu 1917 r. było ich ponad 700.

Według profesor E.M. Trusowej Rząd Tymczasowy przeprowadził reorganizację samorządu lokalnego i zmiany w systemie wyborczym zgodnie ze swym apelem „Do obywateli Rosji” z 6 marca, w którym głosił obalenie starego porządku i narodziny nowej wolnej Rosji.

Jednym z najważniejszych punktów porządku obrad stała się kwestia wyborów organów samorządu, w których miałyby być reprezentowane wszystkie najważniejsze grupy obywateli. 15 kwietnia rząd ustalił tymczasowe zasady wyborów rad miejskich i ich rad, zgodnie z którymi zezwolono na natychmiastowe rozpoczęcie przygotowań do nowych wyborów, nie czekając na publikację ordynacji wyborczej.

Masy miejskie opowiadały się za utworzeniem zdemokratyzowanego samorządu, bez ograniczania jego działalności przez administrację. Jednocześnie dość trudno było uzyskać niezależność organów miejskich. Było zamieszanie w systemie zarządzania, sprzeczności: w strukturze i uprawnieniach władz. Przygotowania do wyborów prowadzone były w kontekście pogarszającej się sytuacji politycznej w kraju i regionie.

Władze lokalne zobowiązane były do ​​szybkiego reagowania na palące problemy i działania życiowe. Aby rozwiązać stojące przed nimi problemy, Dumas i ich rady musieli opracować elastyczne technologie zarządzania, stworzyć własny aparat pracowniczy, nawiązać silne powiązania ze strukturami władzy w Piotrogrodzie i ustanowić dwustronną informację. W przygotowanie wyborów do nowych rad zaangażowane były rady miejskie i wykonawcze komitety publiczne. Ta ostatnia pełniła także czasowo obowiązki rad miejskich w okresie wyborczym. Obecny skład Dumasu został wybrany przez komisje wyborcze.

Wybory odbyły się w systemie proporcjonalnym. Do miejscowości rozesłano dekrety rządowe wyjaśniające tryb ich wykonywania. Okręg wyborczy w mieście można było podzielić na sekcje, utworzono komisje wyborcze pod przewodnictwem burmistrza oraz trzech członków zaproszonych przez przewodniczącego spośród wyborców. Listy wyborcze zostały sporządzone przez władze miasta. Skargi i protesty na naruszenie postępowania wyborczego kierowane były do ​​sądu rejonowego, którego decyzje służyły zaskarżeniu do Senatu Rządzącego.

Listy wyborców w ostatecznej formie sporządzały komisje pod ogólnym nadzorem komisarzy wojewódzkich i regionalnych. Listy utworzono nie w kolejności alfabetycznej, ale w kolejności zgłaszania kandydatów. Numer listy nadawany był komisji w kolejności wpływu do rejestracji. Swojego kandydata mogła zgłosić dowolna grupa mieszkańców miasta, ruchy społeczne czy partie polityczne. Jednocześnie wymagano, aby liczba osób zgłaszających listę swoich kandydatów była co najmniej o połowę mniejsza od liczby urzędników publicznych w danym mieście, którzy mają zostać wybrani zgodnie z przepisami rządowymi: Rady miejskie przyjmowały skargi obywateli dotyczące nieprawidłowego ich wypełnienia wykazów lub ich brak na nich. Procedura przeprowadzenia wyborów została wyjaśniona ustnie i drukiem. W miastach regionu rozwieszono ulotki „Techniki wyborów do Dumy Miejskiej”.

Rewolucja Październikowa wprowadziła zasadnicze zmiany w kształtowaniu się ustroju władzy lokalnej i jego strukturze.

1. Rady jako połączenie elementów władzy państwowej i samorządu.

W październiku 1917 r. działało ponad 1430 rad posłów robotniczych, żołnierzy i chłopskich oraz ponad 450 rad posłów chłopskich. Przypomnijmy, że w Donie i Kubaniu istniały także Rady Posłów Kozackich i Chłopskich.

W większości jednak opierali swoją działalność nie na aktach prawnych wydawanych przez władzę, ale na opiniach i pragnieniach mas. Rady same najczęściej ustalały skład ilościowy posłów oraz wypracowywały własne uprawnienia i strukturę. Naturalnie, już pod koniec 1917 r. stało się jasne, że istniejące Sowiety, posiadające w pewnym stopniu elementy niezależności i autonomii, popadły w konflikt ze ścisłą centralizacją organów państwowych. Bolszewicy bowiem oparli organizację samorządu lokalnego na zasadzie suwerenności Rad i ich jedności jako organów władzy państwowej.

Jak zauważył A.N. Burów, początkowo upolityczniono rolę i znaczenie lokalnych Sowietów, uważano je za podstawowe komórki wdrażania „dyktatury proletariatu”. Przedstawiano je nie tylko i nie tyle jako organy rozwiązywania problemów lokalnych na zasadzie inicjatywy publicznej, ile raczej jako ciała, za pośrednictwem których „masy pracujące i wyzyskiwane” będą realizować swoje interesy klasowe.

Analizując reformę samorządu lokalnego w Rosji pod koniec 1917 r., V.V. Eremyan i M.V. Fiodorow zauważył, że od października 1917 r. o losach ziemstwa i struktur samorządu miejskiego w dużej mierze decydowały zalecenia rządu radzieckiego, kierowane do lokalnych sowietów, aby za pomocą aparatu tych organów wprowadzić w życie i wdrożyć w terenie pierwsze dekrety nowego rządu, a także rzeczywistą sytuację w danym województwie lub mieście. Już 27 października 1917 r. przyjęto uchwałę Rady Komisarzy Ludowych „W sprawie rozszerzenia uprawnień samorządów miejskich w sprawach żywnościowych”, zgodnie z którą wszelka lokalnie dostępna żywność powinna być dystrybuowana wyłącznie za pośrednictwem organów samorządu miejskiego .

Pod koniec grudnia 1917 r. zmieniał się stosunek nowego rządu do instytucji starego samorządu: 27 grudnia 1917 r. Dekretem Rad Komisarzy Ludowych Związek Zemstvo został rozwiązany. Wiosną 1918 r. zakończono likwidację wszystkich organów samorządu ziemskiego i miejskiego. Do 20 marca 1918 r Działał Ludowy Komisariat Samorządu Lokalnego, który jednak po opuszczeniu przez lewicowych eserowców rządu koalicyjnego (z lewicowymi eserowcami) został rozwiązany jako samodzielna instytucja.

Po wzmocnieniu Sowietów w ośrodkach prowincjonalnych i powiatowych, natychmiast przystąpiono do organizowania Sowietów w volosach i na wsiach.

Pojęcie „rady”, mimo w istocie przypadkowego charakteru swego pochodzenia, miało odegrać wybitną rolę w państwie i ustroju politycznym Rosji. Początki powstania tej koncepcji, według V.V. Eremyan i M.V. Fiodorowa, były idee demokracji jako systemu rządów za pomocą zarządów. Kolegium (lub Rada) jest idealną formą ucieleśnienia demokratycznego rządu z punktu widzenia Kalwina, angielskich purytanów, jakobinów czy rosyjskich marksistów. Początkowo twórcy ustroju sowieckiego raczej nie rozumieli znaczenia takiego porządku organizacyjnego. Do pierwszych Sowietów podeszli raczej z perspektywy utylitarnej. Początki wspólnoty chłopskiej, która przez wiele lat była formą organizacji wyłącznie stosunków ziemskich i gospodarczych, dały początek „zarodkowi” ustroju sowieckiego”.

Analizując ustawodawstwo tamtego okresu, naukowcy najczęściej identyfikują trzy charakterystyczne cechy charakterystyczne dla lokalnych Sowietów. Po pierwsze, rady lokalne były organami władzy i kontroli działającymi w granicach istniejących wówczas terytoriów administracyjnych. Po drugie, istniały wzajemne powiązania organizacyjne i podporządkowanie pionowe. I wreszcie przy ustalaniu kompetencji i granic kompetencji rad lokalnych ustalono ich niezależność w rozstrzyganiu spraw o znaczeniu lokalnym, przy czym ich działalność była dozwolona jedynie zgodnie z decyzjami rządu centralnego i rad wyższych.

Należy zauważyć, że tradycje ziemistwy wywarły wpływ na Rady Delegatów Żołnierskich, Robotniczych i Chłopskich. Oznacza to, że jedna część populacji została odizolowana, a następnie wszystkie grupy społeczne ludności otrzymały reprezentację w Sowietach. Inna sprawa, że ​​zasadę tandety w nich zastąpiono zasadą selekcji, którą realizowały struktury partyjne. To właśnie należało zmienić, a nie niszczyć samą zasadę reprezentacji na płaszczyźnie społeczno-zawodowej.

Proces przekazywania lokalnej władzy państwowej Sowietom nie był krótkotrwały: przez pewien czas ziemstwo i organy miejskie, samorząd lokalny funkcjonowały równolegle do lokalnych Sowietów, choć nie zawsze przeciwstawiały się tym ostatnim . W grudniu 1917 r. Ludowy Komisariat Spraw Wewnętrznych (Narkomvud) w imieniu rządu radzieckiego złożył oficjalne wyjaśnienia dotyczące stosunków Sowietów z samorządami lokalnymi. Wyjaśnienie to wskazywało, że ziemstwo i dumy miejskie sprzeciwiające się lub sabotujące ich decyzje podlegają natychmiastowej likwidacji, organy samorządu terytorialnego lojalne wobec Sowietów zostają zachowane i pod przewodnictwem Sowietów wykonują na ich zlecenie funkcje samorządu terytorialnego.

Historycy zauważają, że nawet gdyby przez określony czas zachowano „tradycyjne” organy samorządu terytorialnego, nie można było mówić o równości praw z Sowietami. W ten sposób stanowisko bolszewików radykalnie różniło się od stanowiska innych partii politycznych. I tak mienszewicy i eserowcy, opowiadając się za zachowaniem ziemstw i dum miejskich, proponowali podział funkcji samorządu terytorialnego pomiędzy nich i Rady. Rady miały, ich zdaniem, pełnić funkcje polityczne, kulturalne i oświatowe, a wszystkie kwestie życia gospodarczego pozostały w ziemstwoch i dumasach miejskich.

Apel Ludowego Komisariatu Drewna i do wszystkich Rad oraz Instrukcje o prawach i obowiązkach Rad, opublikowane pod koniec grudnia 1917 r., były w zasadzie pierwszymi dokumentami legislacyjnymi, które nie tylko ugruntowały system rad lokalnych, ale także określił ich ogólne kompetencje.

Kolejne dekrety wydawane przez Zjazdy Rad, Rząd i Wszechrosyjski Centralny Komitet Wykonawczy aż do uchwalenia pierwszej Konstytucji RSFSR w 1918 r., dotyczące działalności lokalnych Sowietów, poszerzały i precyzowały ich uprawnienia. Na III Ogólnorosyjskim Zjeździe Rad zauważono, że „o wszystkich sprawach lokalnych decydują wyłącznie lokalne rady. Uznaje się, że Rady Najwyższe mają prawo regulować stosunki między Radami niższymi i rozstrzygać spory, które powstają między nimi.”

Oczywiście bardzo ważnym problemem w działalności lokalnych Sowietów była kwestia ich finansowania. 18 lutego 1918 roku Ludowy Komisarz Drewna zalecił, aby miejscowi Sowieci szukali lokalnego źródła utrzymania poprzez bezlitosne opodatkowanie klas posiadających. Wkrótce zaczęto realizować to „prawo”: „klasy majątkowe” podlegały specjalnemu podatkowi. Jednocześnie to źródło przy tak „bezlitosnym opodatkowaniu” nie mogło się szybko wyczerpać, dlatego coraz bardziej na pierwszy plan wysuwał się problem zapewnienia bazy materialnej lokalnych Sowietów.

Rozszerzył się zakres kompetencji i działania Rad lokalnych. Dekretem Rady Komisarzy Ludowych z dnia 27 stycznia 1918 r. lokalne sowiety otrzymały prawo decydowania o kwestiach granic pomiędzy poszczególnymi jednostkami administracyjno-terytorialnymi. W tym samym miesiącu przy komitetach wykonawczych Sowietów, począwszy od wójtów, utworzono wydziały, które miały przyznawać renty rannym żołnierzom. W lutym 1918 roku dekretem Ogólnorosyjskiego Centralnego Komitetu Wykonawczego zaproszono wszystkie wojewódzkie i powiatowe komitety wykonawcze do zorganizowania odcinków dróg, które przejęłyby od samorządów lokalnych wszelkie prawa i obowiązki w tym zakresie. Władza Sowietów tego okresu sięgała dość daleko. Organizowali pracę lokalnych przedsiębiorstw ulegających nacjonalizacji, chronili obiekty przemysłowe i kontrolowali przedsiębiorstwa pozostające jeszcze w rękach dawnych właścicieli.

W sferze społecznej Sowieci rozpoczęli działalność mającą na celu zaspokojenie pilnych potrzeb ludności, a przede wszystkim klasy robotniczej. Organizowali publiczne stołówki i schroniska, próbowali uregulować kwestie pracy i płac, wspólnie ze związkami zawodowymi opracowywali taryfy oraz podejmowali różne działania mające na celu ochronę pracy i rozwiązanie problemów mieszkaniowych.

W zakresie oświaty publicznej oraz działalności kulturalnej i oświatowej Sowieci utworzyli publiczne szkoły podstawowe i średnie, podjęli działania w celu wydawania nowych podręczników i pomocy dydaktycznych oraz przeorganizowali gimnazja i szkoły realne w radzieckie szkoły podstawowe i średnie. Z ich inicjatywy sieć domów dziecka, placów zabaw, bibliotek, czytelni,

W służbie zdrowia Sowieci wdrożyli działania mające na celu zapewnienie bezpłatnej opieki medycznej oraz prowadzili różnorodne działania w zakresie warunków sanitarnych, higieny i profilaktyki.

W Konstytucji RFSRR z 1918 r. zadania rad lokalnych określono następująco:

a) wykonanie wszystkich decyzji najwyższych organów władzy radzieckiej;

b) podejmowanie wszelkich działań w celu ulepszenia kulturowego i gospodarczego danego terytorium;

c) rozstrzyganie wszelkich spraw o znaczeniu czysto lokalnym (dla danego terytorium);

d) zjednoczenie wszelkich działań sowieckich na danym terytorium.

Bardzo ważny w tym względzie jest fakt, że wszystkie dochody i wydatki lokalnych Sowietów znalazły się pod kontrolą centrum.

Pod koniec 1919 r. VII Ogólnorosyjski Zjazd Rad przyjął oficjalny kurs w kierunku decentralizacji. Kongres umieścił Rady pomiędzy Komisariatami Ludowymi a Wszechrosyjskim Centralnym Komitetem Wykonawczym. Sowieci otrzymali prawo zawieszania zarządzeń Komisariatów Ludowych, jeżeli ich decyzje były sprzeczne z interesami miejscowości. Jednocześnie przewidziano, że zawieszenie zarządzeń poszczególnych komisariatów ludowych może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, a Prezydium Wszechrosyjskiego Centralnego Komitetu Wykonawczego, rozpatrując tę ​​kwestię, ma prawo postawić przed sądem winny – albo anestezjolog, który wydał polecenie wyraźnie sprzeczne z prawem, albo przywódcy wojewódzkiego komitetu wykonawczego, którzy bezprawnie zawiesili polecenie Komisariatu Ludowego.

Innymi słowy, rady otrzymały prawo do ochrony swoich interesów. Jednocześnie wyznaczano jednostki samorządu terytorialnego bez względu na wielkość (województwo, powiat, parafia, miasto, wieś). Zaczęto je nazywać komunami. W Sowietach utworzono specjalne organy (wydziały komunalne), które miały kierować „służbami komunalnymi”. W kwietniu 1920 r. utworzono centralny organ regulacyjny – Główną Dyrekcję Gospodarki Komunalnej.

Po wojnie domowej, w okresie restauracji, rozszerzenie uprawnień władz lokalnych, nadanie im charakteru samorządu terytorialnego dla władz sowieckich było krokiem wymuszonym, ale na tamtym etapie było to konieczne. Ale to trwało krótko.

2. Pozycjasamorządność w ZSRR w warunkach powstawania i rozwoju totalitaryzmu (1924-1953).

Samodzielna działalność gospodarcza Sowietów rozpoczęła się jesienią 1924 r. wraz z wydzieleniem samodzielnych budżetów miejskich. Wraz z rozwojem stosunków towarowo-pieniężnych rady lokalne uzyskały środki umożliwiające tworzenie własnych budżetów. Opierają się na wpływach z nowo przywróconych podatków, opłat za mieszkania i inne media.

W 1924 r. rozpoczęły się dyskusje o rozszerzeniu praw Sowietów nie tylko w zakresie działalności gospodarczej, ale także politycznej i administracyjnej. W prasie rozpoczyna się szeroka kampania „na rzecz odrodzenia lokalnych Sowietów”. W kwietniu 1924 r. odbyło się spotkanie poświęcone problematyce budownictwa sowieckiego i „usprawnienia pracy lokalnych Sowietów jako siły organizującej samodzielną działalność wielu milionów ludzi pracy”. W 1925 r. przyjęto Regulamin Rady Miejskiej, który deklarował nową rolę Rady jako „najwyższej władzy w mieście i w jej kompetencjach”.

Profesor L.A. Wielichow w wydanej w 1928 r. książce „Podstawy gospodarki miejskiej” poświęcił wiele uwagi analizie „Rozporządzeń o radach miejskich”. Został przyjęty na drugiej sesji Wszechrosyjskiego Centralnego Komitetu Wykonawczego XII zwołania i opublikowany w Izwiestii 3 stycznia 1926 r.

Jakie obszary odpowiedzialności powierzono radom miejskim?

Rady miejskie w zakresie administracji, ochrony porządku państwa i bezpieczeństwa publicznego otrzymały prawo do wydawania uchwał, tworzenia komisji wyborczych do reelekcji, ustalania okręgów wyborczych i trybu przeprowadzania wyborów.

W paragrafie 26 rozdziału III „Regulaminu…” napisano, że w zakresie „gospodarczo-gospodarczo-przemysłowym” rady miejskie prowadzą pod swoją jurysdykcją przedsiębiorstwa bezpośrednio lub w drodze leasingu, organizują nowe przedsiębiorstwa o charakterze produkcyjnym i handlowym , sprzyjać rozwojowi przemysłu i handlu w mieście oraz regulować je w granicach obowiązującego prawodawstwa, zapewniać pełne wsparcie i pomoc wszelkiego rodzaju współpracy.

W zakresie gruntów i usług komunalnych (zgodnie z paragrafem 28) rady miejskie zajmują się eksploatacją i dzierżawą gruntów miejskich i gruntów, wykonują prace związane z granicami miasta, rekultywacją gruntów, planowaniem, przydziałem działek pod budownictwie i użytkowaniu rolniczym, urządza i zakłada w granicach miasta pastwiska, łąki i leśnictwo, hodowlę bydła, ogrody itp., organizuje opiekę weterynaryjną.

Pod koniec 1927 r. zniszczona gospodarka miejska została przywrócona do poziomu z 1913 r. Znów zaczęto zwracać uwagę na kwestie poprawy. Pojawiają się różne projekty urbanistyczne. Część szkół w dużych miastach jest przenoszona na bilans przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Dość wyraźny jest zatem przejaw „autonomizacji” lokalnych Sowietów, deklarowano ich próbę odgrywania mniej lub bardziej niezależnej roli w życiu publicznym. Ogólnie rzecz biorąc, okres „NEP” działalności sowieckiej charakteryzował się:

Pewna decentralizacja jednolitego hierarchicznego systemu sowieckiego, redystrybucja prerogatyw w kierunku pewnego wzmocnienia praw i uprawnień jego niższych szczebli;

Rozszerzanie uprawnień społeczno-gospodarczych rad lokalnych reprezentowanych przez ich organy wykonawcze poprzez wchłonięcie przez nie organów terytorialnych, struktur władzy centralnej, utworzenie specjalnych organów zarządzających użytecznością publiczną;

Próby szerszego lub mniejszego włączenia „mas pracujących” w proces wyborczy na szczeblu lokalnym, ożywienia Sowietów przy jednoczesnym zachowaniu ścisłej kontroli politycznej ze strony partii rządzącej;

Utworzenie niezależnej bazy finansowo-materialnej Rad lokalnych, przywrócenie systemu podatkowego w warunkach ożywienia stosunków towarowo-pieniężnych;

Stworzenie ram regulacyjnych zapewniających pewną „autonomizację” Rad lokalnych.

Zakończenie etapu NEP doprowadziło do istotnej zmiany sytuacji finansowej gmin.

W kwietniu 1927 r. XV Konferencja Partyjna Ogólnozwiązkowej Komunistycznej Partii Bolszewików ogłosiła kurs w kierunku centralizacji władzy i kontroli. Od 1928 r. zamknięto „otkommunkhozy” i miejskie wydziały użyteczności publicznej, przeprowadzono „oczyszczanie” aparatu rad lokalnych i aparatu centralnego. Przyjęto nową ustawę o finansach samorządów lokalnych, która wprowadza zasadę rezydualną finansowania (po kosztach industrializacji) lokalnych gospodarstw rolnych.

Miasta zostały pozbawione niezależności budżetowej: początkowo decyzją organów partyjnych część przedsiębiorstw miejskich połączono w trusty, a wraz z utworzeniem w 1932 r. systemu sektorowych przemysłowych komisariatów ludowych trusty znalazły się pod ich bezpośrednim podporządkowaniem. W 1930 r. zlikwidowano wydziały usług komunalnych lokalnych Sowietów, a tym samym zaprzestano samodzielnej działalności Sowietów. Było to, jak zauważa A. N. Burow, faktyczne zabicie rad miejskich, gdyż miasto z stosunkowo niezależnej jednostki zamieniło się w dodatek do przemysłu. W 1933 r. przyjęto nowe rozporządzenie w sprawie Rady Miejskiej, w którym ponownie zaczęto uznawać je za organy dyktatury proletariackiej, powołane do realizacji polityki władzy centralnej na szczeblu lokalnym.

Konstytucja ZSRR z 1936 r. i Konstytucja RSFSR z 1937 r. przekształciły lokalne Rady Robotników, Chłopów i żołnierzy Armii Czerwonej w Rady Delegatów Ludu Pracy, co z prawnego punktu widzenia należy uznać za krok w kierunku demokratyzacji. Wraz ze zniesieniem kongresów Rady stały się stałymi organami władzy i administracji. Powstały na zasadzie powszechnego, równego, bezpośredniego prawa wyborczego w głosowaniu tajnym. Rady lokalne zostały ogłoszone organami suwerennymi na swoim terytorium i powołane do rozwiązywania najważniejszych problemów budownictwa państwowego, gospodarczego, społecznego i mieszkaniowego. Faktycznie, w warunkach ukształtowanego reżimu totalitarnego, Sowietom bardzo daleko było do prawdziwej suwerenności i demokracji.

W latach przedwojennych pojawiła się nowa forma udziału posłów radzieckich w pracy praktycznej. Z ich składu powstają stałe komisje, m.in. budżetowa, szkolna, obronna itp. Zmieniło się także stanowisko komitetów wykonawczych Sowietów. Zaczęli reprezentować podległe przed Sowietami organy wykonawcze i administracyjne, które pod czujnym okiem i przewodnim wpływem partii na co dzień zarządzały wszelkim budownictwem gospodarczym i kulturalnym na swoim terytorium, działalnością lokalnych władz, przedsiębiorstwa przemysłowe, rolnictwo i publiczne instytucje edukacyjne.

Wielka Wojna Ojczyźniana dokonała znaczących zmian w rozwoju samorządu lokalnego.

Na mocy dekretu „O stanie wojennym” wszelkie funkcje władz państwowych na terenach przyfrontowych przekazano Radom Frontów, Armii i Okręgów. Cała władza została skoncentrowana w rękach Komitetu Obrony Państwa. Temu nadzwyczajnemu najwyższemu organowi kierownictwa kraju powierzono główne funkcje kierownicze związane z wojną, zapewniając materialne i inne warunki prowadzenia działań wojennych. Uchwały Komitetu Obrony Państwa podlegały bezkwestionowemu wykonaniu przez wszystkie organy władzy państwowej, organizacje społeczne i obywateli. W wielu ośrodkach i miastach regionalnych utworzono lokalne komitety obronne. A Sowieci musieli działać ramię w ramię i w ścisłej jedności z tymi ciałami, które powstały podczas wojny. Pod tym względem niemal wszędzie naruszono konstytucyjne warunki wyborów, prawidłowość posiedzeń i sprawozdawczość Sowietów. Rola organów wykonawczych i administracyjnych (komitetów wykonawczych) wzrosła jeszcze bardziej. Kwestie wymagające kolegialnego rozpatrzenia na sesjach były często rozwiązywane przez komitety wykonawcze i wydziały. Z kolei komitety partyjne często zastępowały działalność organów sowieckich, a wiele funkcji komitetów wykonawczych pełnili indywidualnie ich przywódcy i szefowie wydziałów.

3. Próby reformy samorządu terytorialnego (1958-1964).Okres stabilizacji rozwoju samorządów lokalnych (1964-1982).

W latach 50-80 XX w. W ZSRR podjęto wiele uchwał dotyczących problemów usprawnienia samorządu lokalnego. Są to uchwały Komitetu Centralnego KPZR „O usprawnieniu działalności Rad Delegatów Ludu Pracy i wzmocnieniu ich więzi z masami” (1957), „O pracy lokalnych Rad Delegatów Ludu Pracy Obwodu Połtawskiego” (1965) , „O usprawnieniu pracy wiejskich i wiejskich rad deputowanych ludu pracy” (1967), „W sprawie środków dalszego usprawnienia pracy powiatowych i miejskich rad deputowanych ludu pracy” (1971), uchwała Komitetu Centralnego KPZR, Prezydium Rady Najwyższej ZSRR i Rady Ministrów ZSRR „O dalszym wzmacnianiu roli Rad Deputowanych Ludowych w budowie gospodarczej” (1981) itp.

Wiele dokumentów rozszerzało uprawnienia finansowe władz lokalnych. Tak więc w 1956 roku lokalni Sowieci zaczęli samodzielnie rozdzielać środki ze swojego budżetu. Za krok naprzód należy uznać także przyznane samorządom lokalnym prawo do kierowania dodatkowych dochodów, identyfikowanych w trakcie realizacji budżetów, na finansowanie mieszkalnictwa i usług komunalnych oraz wydarzeń społeczno-kulturalnych. W przepisach o radach wiejskich RSFSR, zatwierdzonych przez Prezydium Rady Naczelnej Federacji Rosyjskiej 12 września 1957 r., władze lokalne otrzymały prawo, w przypadku przekroczenia części dochodowej budżetu wiejskiego, do kierowania środków budżetowych na dodatkowe wydatki na tworzenie działalności gospodarczej i kulturalnej (z wyjątkiem wzrostu wynagrodzeń ). Zmienił się sam tryb zatwierdzania tych budżetów: teraz były one zatwierdzane na posiedzeniu rady wiejskiej, wcześniej zaś podlegały zatwierdzeniu przez komisje wykonawcze rad powiatowych.

Rozszerzyły się także źródła dochodów trafiających bezpośrednio do budżetów samorządów. Na przykład ustawy o budżecie państwa ZSRR na lata 1958 i 1959 ustalały, że dochody uzyskane z podatku dochodowego od kołchozów, podatku rolnego i podatku od kawalerów, obywateli jedno i małych rodzin są w całości zaliczane do budżetu republiki. Następnie znaczna część tych środków została przekazana do budżetów lokalnych.

Jednak, jak zauważają historycy, innowacje te nie przyniosły pożądanego rezultatu: system dowodzenia i administracji odegrał swoją rolę. Faktem jest, że centrum ustanawiając w kolejnej ustawie nowe uprawnienia Sowietów, „zapomniało” zapewnić im mechanizmy materialne, organizacyjne i strukturalne, a innowacje te były skazane na deklaratywność.

Ponadto powstała zależność Sowietów od własnych organów wykonawczych, gdy faktycznie w Radach zaczął dominować aparat, tworząc i kierując ich działalnością wraz z całym zastępczym korpusem.

Znaczące miejsce poświęcono rozwojowi samorządu lokalnego w Konstytucji ZSRR z 1977 r. i Konstytucji RFSRR z 1978 r. Te Ustawy Zasadnicze ustanawiały zasadę supremacji Rad jako jedynych zjednoczonych organów władzy państwowej . Wzmacniając suwerenność Sowietów, ustalili, że wszystkie inne organy rządowe są kontrolowane i podlegają przed Sowietami. Władzom lokalnym i zarządzaniu poświęcono specjalny rozdział Konstytucji RSFSR. Funkcje samorządów lokalnych zostały wyraźniej i pełniej rozwinięte. Kierowali znaczną częścią przedsiębiorstw przemysłu lokalnego, paliwowego i spożywczego, przemysłu materiałów budowlanych, rolnictwa, gospodarki wodnej i melioracji, handlu i gastronomii, organizacji remontowo-budowlanych, elektrowni itp.

Jak scharakteryzowano system samorządu lokalnego w ZSRR, w tym w Federacji Rosyjskiej w latach 80.? XX wiek?

Zgodnie z Konstytucją ZSRR z 1977 r. lokalni Sowieci mieli kierować budownictwem państwowym, gospodarczym i społeczno-kulturalnym na swoim terytorium; zatwierdza plany rozwoju gospodarczego i społecznego oraz budżet lokalny; sprawuje kierownictwo podległymi im organami administracji rządowej, przedsiębiorstwami, instytucjami i organizacjami; zapewniać przestrzeganie prawa, ochronę państwa i porządku publicznego oraz praw obywateli; przyczynić się do wzmocnienia zdolności obronnych kraju.

W granicach swoich uprawnień rady lokalne musiały zapewnić na swoim terytorium wszechstronny rozwój gospodarczy i społeczny; sprawuje kontrolę nad przestrzeganiem prawa przez przedsiębiorstwa, instytucje i organizacje wyższego podporządkowania zlokalizowane na tym terytorium; koordynują i kontrolują swoje działania w zakresie użytkowania gruntów, ochrony przyrody, budownictwa, wykorzystania zasobów pracy, produkcji dóbr konsumpcyjnych, usług społeczno-kulturalnych, domowych i innych usług dla ludności.

Decyzje Rad lokalnych, podejmowane w ramach uprawnień przyznanych im przez ustawodawstwo ZSRR, republik związkowych i autonomicznych, obowiązywały wszystkie przedsiębiorstwa, instytucje i organizacje zlokalizowane na terytorium Rady, a także urzędników i obywateli.

Rady powiatowe, miejskie i regionalne w miastach mogłyby tworzyć wydziały i wydziały komitetów wykonawczych, zatwierdzać i odwoływać swoich przewodniczących; unieważniać decyzje Rad niższego szczebla; tworzyć komisje nadzorcze, komisje do spraw nieletnich, komisje do zwalczania pijaństwa przy komitetach wykonawczych Rad, komisje kontroli ludowej, zatwierdzać ich skład, mianować i odwoływać ich przewodniczących; zatwierdza strukturę i personel komitetu wykonawczego, jego wydziałów i dyrekcji, w oparciu o standardy przyjęte w republice oraz liczbę personelu administracyjnego i kierowniczego utworzonego dla komitetu wykonawczego.

Rady wiejskie i miejskie na sesjach gromadziły i zarządzały środkami przeznaczonymi przez kołchozy, państwowe gospodarstwa rolne i przedsiębiorstwa na budownictwo i poprawę mieszkalnictwa, budownictwa komunalnego, kulturalnego i wspólnotowego; zatwierdzali i odwoływali dyrektorów szkół i innych podległych im instytucji; rozważył uwagi i propozycje dotyczące statutów arteli rolniczych; zatwierdzał wnioski do komitetów wykonawczych Rad wyższych w sprawach związanych ze zmianami w strukturze administracyjno-terytorialnej.

Oprócz tego rady lokalne były upoważnione do rozpatrywania i rozstrzygania na sesjach wszelkich kwestii wchodzących w zakres ich kompetencji na mocy ustawodawstwa ZSRR, związku i republiki autonomicznej.

Rady lokalne same ustalały celowość rozpatrywania danej sprawy przez Radę lub podległy jej organ. W zasadzie rady lokalne miały prawo rozpatrywać i rozstrzygać wszelkie kwestie podlegające ich jurysdykcji. Jednocześnie rady lokalne nie musiały wymieniać podległych im organów zarządzających i samodzielnie rozpatrywać wszystkie kwestie rozwoju gospodarczego i społecznego. W praktyce brano pod uwagę tylko te kwestie, które były najważniejsze.

Zakres praw i obowiązków rad lokalnych zależał od ich jednostki. W ten sposób sowiety regionalne i regionalne skoncentrowały w swoich rękach wszystkie wątki przywództwa rozwoju gospodarczego i społecznego. Nadzorowali bezpośrednio przedsiębiorstwa, instytucje i organizacje im podległe, a także przedsiębiorstwa, instytucje i organizacje podległe Radom niższym.

Rada Powiatu, jako kluczowe ogniwo władz lokalnych, pełniła rolę organizatora rozwoju wszystkich sektorów lokalnej gospodarki, bezpośrednio nadzorowała rozwój lokalnego przemysłu, wszelkich usług społecznych, komunalnych, kulturalnych, handlowych dla ludności, oświaty publicznej i opieka zdrowotna. Wynikało to z faktu, że większość przedsiębiorstw i instytucji sektora usług podlegała bezpośrednio radom powiatów. Rada Powiatu pełniła także funkcję bezpośredniego organizatora i lidera rozwoju produkcji rolnej.

Zasady planistyczne i regulacyjne zajmowały w jego działalności znacznie mniejsze miejsce i wyrażały się w przywództwie sprawowanym poprzez rady wiejskie, miejskie i rady miast podporządkowanych powiatów.

Rady Miejskie charakteryzowały się działalnością przede wszystkim w sferze zarządzania przemysłem, usługami miejskimi i usługami publicznymi. Kierowali podległymi im przedsiębiorstwami, podejmowali działania mające na celu rozwój produkcji dóbr konsumpcyjnych i lokalnych materiałów budowlanych w oparciu o lokalne surowce, sprawowali kontrolę nad trwającym na ich terenie budownictwem, organizowali budownictwo mieszkaniowe, komunalne, kulturalne i wspólnotowe. Rady miejskie nadzorowały instytucje kulturalne, handel państwowy i spółdzielczy, gastronomię publiczną, przedsiębiorstwa usług konsumenckich, poprawę urbanistyki i obiekty użyteczności publicznej. Do ich obowiązków należało kierowanie całą działalnością szkoły, pozaszkolną edukacją dzieci, pracą w zakresie opieki medycznej i emerytalnej ludności itp.

Specyfika kompetencji rad wiejskich i osadniczych przejawiała się w ich zadaniach i uprawnieniach w zakresie usług rolniczych i społeczno-kulturalnych dla ludności. Sowiety wiejskie i miejskie kontrolowały działalność kołchozów i państwowych gospodarstw rolnych oraz pomagały im w rozwoju produkcji rolnej.

Zwróćmy uwagę na kompetencje Rad lokalnych w stosunku do niepodległych przedsiębiorstw, instytucji i organizacji. Kompetencje Rad lokalnych w stosunku do niepodległych im przedsiębiorstw, instytucji i organizacji wpływały na różnorodne obszary ich działalności.

Najszerszy zakres uprawnień samorządom przyznano w obszarze związanym z obsługą ludności. Samorządy lokalne kontrolowały działalność wszystkich przedsiębiorstw, instytucji i organizacji zlokalizowanych na ich terytorium w zakresie mieszkalnictwa, budownictwa komunalnego, budowy obiektów socjalnych, kulturalnych i domowych, produkcji dóbr konsumpcyjnych, opracowywania i wdrażania działań w dziedzinie edukacji, zdrowia kulturalnego, użytkowanie gruntów, ochrona przyrody, wykorzystanie zasobów pracy.

We wszystkich organizacjach, niezależnie od ich podporządkowania. Sowieci monitorowali przestrzeganie praworządności socjalistycznej, stan ochrony praw, wolności i interesów obywateli oraz pracę z pismami, skargami i oświadczeniami robotników.

Uprawnienia rad lokalnych w stosunku do niepodległych przedsiębiorstw, instytucji i organizacji były ściśle powiązane z ich uprawnieniami do zapewnienia jednolitego zarządzania przez państwo wszystkimi procesami budownictwa gospodarczego i społeczno-kulturowego na ich terytorium, tj. ich uprawnieniami wynikającymi z OS - realizacja funkcje koordynacyjne. Dotyczyły one całego terytorium podległego Radzie lokalnej i wszystkich bez wyjątku (zarówno podległych, jak i niepodporządkowanych i niepodporządkowanych) przedsiębiorstw, instytucji i organizacji. Inaczej mówiąc, mówiliśmy o szerokim, zintegrowanym podejściu do perspektyw rozwojowych poszczególnych terytoriów. Oznaczało to bezpośrednio potrzebę połączenia możliwości, wysiłków i zasobów wszystkich przedsiębiorstw, instytucji i organizacji zlokalizowanych na terytorium Rady, w celu zapewnienia jak najbardziej efektywnego rozwoju wszelkich procesów budownictwa gospodarczego, państwowego, administracyjnego i społeczno-kulturowego , ochrona praw i wolności obywateli, zapewnienie prawa i porządku.

Różnice w podporządkowaniu przedsiębiorstw, instytucji i organizacji Radom lokalnym wpływały nie na obecność lub brak prawa Rad lokalnych do wpływania na określony zakres podmiotów, ale na stopień tego wpływu w różnych obszarach działania.

Samorządy lokalne miały uprawnienia do kierowania podległymi przedsiębiorstwami, instytucjami i organizacjami w całości i we wszystkich aspektach swojej działalności.

W stosunku do niepodporządkowanych przedsiębiorstw, instytucji i organizacji sfera wpływów Rad lokalnych była węższa i miała inny charakter: w sprawach bezpośrednio dotykających interesów ludności (tzw. sprawy o znaczeniu lokalnym) Rady miały prawie w pełni koordynować i kontrolować swoje działania. Sprawując kontrolę nad niepodległymi przedsiębiorstwami, instytucjami i organizacjami, wysłuchując raportów ich przywódców i podejmując na ich temat decyzje, Rady lokalne wywierały w ten sposób na nie bezpośredni, kierujący wpływ. Propozycje i zalecenia zawarte w decyzjach Rad lokalnych, skierowanych do przedsiębiorstw, instytucji i organizacji wyższego podporządkowania zlokalizowanych na terytorium Rady, muszą być rozpatrzone przez szefów tych organizacji, a wyniki przekazywane Radzie w terminie określonym ustawą .

Przyjmowane w granicach uprawnień przyznanych Radom, ich decyzje obowiązywały wszystkie przedsiębiorstwa, instytucje i organizacje zlokalizowane na terytorium Rady. W przypadku niezastosowania się do ich żądań Rady działały za pośrednictwem odpowiednich organów wyższych: w niezbędnych przypadkach przedstawiały swoje propozycje, występowały z propozycjami nałożenia sankcji dyscyplinarnych na menedżerów, którzy nie zastosowali się do decyzji Rady, do zwalniając ich ze stanowisk.

Wiele samorządów lokalnych skupiało środki przedsiębiorstw, instytucji i organizacji wyższego podporządkowania, przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe, kulturalne i użyteczności publicznej, działając jako pojedynczy klient.

Realizacja kompetencji rad lokalnych odbywała się w różnych, wzajemnie uzupełniających się, połączonych w jeden system formach organizacyjno-prawnych. Wszechstronność i złożoność funkcji Rady zdecydowała o znacznym zróżnicowaniu tego systemu i specjalizacji poszczególnych jego elementów.

Różnorodność organizacyjnych form działalności Sowietów wymagała ich prawidłowego wyważenia, ścisłego uwzględnienia ich cech i powołania w ogólnym systemie kierownictwa sprawowanego przez każdy organ rządowy.

Główną formą organizacyjno-prawną działalności lokalnych Sonetów są sesje.

Posiedzeniem Rady Miejskiej jest walne zgromadzenie deputowanych Sonetu, zwołanych w trybie określonym przez prawo, uprawnionych do rozstrzygania wszelkich spraw wchodzących w zakres jej kompetencji. To właśnie na posiedzeniu Rada pełniła rolę przedstawicielskiego organu władzy, najwyższego na swoim terytorium. Na posiedzeniach Rady rozpatrywały wszystkie najważniejsze kwestie leżące w ich kompetencjach, kontrolowały i kierowały działalnością komisji stałych, grup poselskich, komitetów wykonawczych, a także innych organów rządowych.

Częstotliwość posiedzeń rad lokalnych określały Konstytucje republik związkowych i autonomicznych oraz ustawy o radach lokalnych: odbywały się sesje rad regionalnych, regionalnych, rad obwodów autonomicznych, okręgów autonomicznych, rad powiatowych, miejskich i powiatowych w miastach co najmniej 4 razy w roku. Częstotliwość posiedzeń rad wsi i miast w RSFSR, Kazachskiej SRR, Azerbejdżańskiej SRR, Mołdawskiej SRR wynosi 6 razy, a w pozostałych republikach - 4 razy w roku. Konstytucje republik autonomicznych ustalały taką samą częstotliwość posiedzeń rad lokalnych, jak konstytucja republiki związkowej, która obejmowała niniejszą ASRR. Sesje odbywały się równomiernie: co najmniej raz na trzy miesiące (w przypadku częstotliwości sesji 4 razy w roku) i raz na dwa miesiące (w przypadku częstotliwości sesji 6 razy w roku).

Próbując nadać Sowietom znaczenie polityczne, gospodarcze i społeczne na wszystkich poziomach, Komitet Centralny KPZR przedstawiał te kwestie na specjalnych plenach. I tak między innymi 10 kwietnia 1984 r. zwyczajne Plenum Komitetu Centralnego KPZR rozpatrywało między innymi kwestie przywództwa partyjnego Sowietów i zwiększania ich roli w budownictwie komunistycznym. Jednocześnie po raz kolejny postawiła jedynie tezę, że Sowieci są polityczną podstawą państwa. Niemniej jednak w mechanizmie prawnego wsparcia zintegrowanego rozwoju gospodarki lokalnej zidentyfikowano elementy wskazujące na rozszerzenie uprawnień samorządów lokalnych.

Założono, że Rady lokalne będą uczestniczyć w rozpatrywaniu projektów planów stowarzyszeń, przedsiębiorstw, organizacji wyższego podporządkowania zlokalizowanych na terenie lokalnych Rad Deputowanych Ludowych, w zatwierdzaniu skonsolidowanych planów bieżących i wieloletnich rozwoju gminy. sferze społeczno-kulturalnej, przy rozwiązywaniu problemów łączenia środków finansowych na ich wykorzystanie w budowie obiektów socjalno-kulturalnych i obiektów ogólnego przeznaczenia.

4. Miejsce i rola władz lokalnych w państwie sowieckim.

Jak historycy, prawnicy i politolodzy oceniają sowiecki okres rozwoju i funkcjonowania samorządu lokalnego w Rosji?

Według V.V. Eremyan i M.V. Fiodorowa okres sowiecki charakteryzował się:

Po pierwsze, ścisła hierarchia stosunków społecznych i struktura jednostek samorządu terytorialnego (korporacji) doprowadziły do ​​wprowadzenia pionowego podporządkowania poszczególnych instytucji. Dlatego już jesienią 1917 r. Sowieci rozpoczęli proces zjednoczenia od opracowania odpowiednich zasad funkcjonowania w pionie: wołost (lub miasto) - powiat - województwo - region - państwo;

Po drugie, demokratyczne sposoby zarządzania korporacją nie zawsze przekładały się na odpowiadające im wyobrażenia o strukturze relacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami samorządowymi a samorządami lokalnymi i instytucjami władzy państwowej. (Przykładowo lokalne Sowiety uważały za wiążące decyzje wszystkich Sowietów wyższego szczebla, ogólnorosyjskich zebrań i zjazdów Sowietów);

Po trzecie, treść funkcjonalna jednostki samorządu terytorialnego (korporacji) – wsi, powiatu itp., jako z jednej strony regulatora mobilizacji politycznej, powinna ostatecznie kształtować podwójne rozumienie natury Sowietów. Jednocześnie na rozwój Rad, ich przekształcenie z organów samorządowych w lokalne organy władzy i administracji państwowej duży wpływ miały uwarunkowania historyczne Rosji. Jednym z pierwszych sygnałów świadczących o zmianie podstawowych zasad funkcjonowania i działalności Rad lokalnych było rezygnacja z wyborów i przejście do systemu tzw. „wyzwolonych robotników”, powoływanych na stanowiska kierownicze przez Rady wyższe. Wreszcie włączenie Rad w system władzy państwowej i przekształcenie kraju od góry do dołu w republikę Rad początkowo zaprzeczało samorządnemu charakterowi Rad.

A. N. Burow maluje bardzo szczegółowy obraz końcowy. Jego zdaniem ten okres w rozwoju samorządu lokalnego w Rosji wyróżniał się następującymi czynnikami:

1. Powstanie „radzieckiego” systemu samorządu lokalnego było konsekwencją twórczej działalności „mas pracujących”, ich pragnienia prawdziwej demokracji. Było to także spójne z postanowieniami doktrynalnymi partii bolszewickiej z jej tezą o konieczności obalenia państwa jako takiego i przejścia do „komunistycznego samorządu publicznego”. Jednocześnie ziemstwo i samorząd miejski zostały odrzucone jako „relikt burżuazyjny”.

2. Jednocześnie, w przeciwieństwie do doktrynalnej utopii komunistycznej, faktyczna praktyka bolszewizmu poszła drogą ukonstytuowania się systemu politycznego totalitaryzmu z jego wszechogarniającą kontrolą życia publicznego i prywatnego obywateli. W ramach konstruowanego totalitarnego systemu społeczno-politycznego lokalne Rady pełniły rolę niższej komórki sztywnego, hierarchicznego systemu Rad, który „uzurpował sobie” zarówno funkcje ustawodawcze, jak i wykonawczo-administracyjne, a czasem także sądownicze.

3. Zniesiona „burżuazyjna” zasada podziału władzy została zastąpiona zasadą jedności władzy, co w rzeczywistości przerodziło się w dyktat partyjnego aparatu biurokratycznego. W ramach jednego procesu politycznego nastąpiła swoista rozbudowa pojedynczego konstruktu podmiotowo-przedmiotowego („odwrotna uzurpacja” przez Sowietów wszelkich znaczących funkcji zarządczych).

4. W ramach integralnego systemu politycznego totalitaryzmu lokalne Rady działały w rzeczywistości nie jako podmiot, ale jako przedmiot wpływów rządowych i kierowniczych w rozwiązywaniu najważniejszych kwestii, manifestując się jako organy władzy państwowej niższego szczebla. W tym przypadku pełniły one funkcję czysto dekoracyjną, maskując totalitarną istotę reżimu politycznego, który ukształtował się w Rosji.

5. Rozwiązując drobne sprawy życia lokalnego, Rady w wielu przypadkach pełniły rolę podmiotu procesu zarządzania, jednak niezwykle wąskie pole ich działania nie pozwalało im pełnić roli rzeczywistego organu inicjatywy publicznej. Funkcja ta w pewnym stopniu pozwalała im kompensować skrajności totalitaryzmu, kierując energię „mas pracujących” w prokrustowe łoże lokalnych działań i inicjatyw, które nie miały wpływu na istotę ukształtowanego reżimu społeczno-politycznego. W ujęciu ideologicznym stwarzało to wśród ludności społeczności lokalnych iluzję „demokracji”, „zaangażowania” w sprawy społeczeństwa i państwa, przyczyniając się tym samym do stabilizacji systemu politycznego totalitaryzmu.

6. W okresie apogeum totalitaryzmu („późnego stalinizmu”) lokalne Rady zostały zepchnięte do roli „trybika” w superhierarchizowanym systemie politycznym i nie mogły już pełnić wspomnianej funkcji kompensacyjnej. Nadmierna centralizacja systemu politycznego zachwiała stabilnością jego filaru, utrzymywanego na powierzchni autorytetem charyzmatycznego przywódcy.

7. Aby przywrócić dynamiczną „równowagę ustrojową”, elity partyjno-polityczne podążały drogą znanej (tj. mającej swoje ograniczenia) decentralizacji, która rozładowała napięcia społeczne i dała niższym szczeblom ustroju sowieckiego (lokalne Sowiety) pewną dynamikę. Poszerzenie ich praw i uprawnień, pewne wzmocnienie bazy materialnej, pewna demokratyzacja ich struktury i funkcjonowania oraz włączenie szerszych mas „robotników” w inicjatywę lokalną zapobiegły upadkowi systemu totalitarnego, nadając mu – jak się okazało – były, drugi wiatr.

8. Jednocześnie dobrze znana demokratyzacja ustroju („odwilż Chruszczowa”) osłabiła wszechogarniającą kontrolę aparatu partyjnego nad życiem społeczno-politycznym kraju, co weszło w konflikt z istotą samego systemu totalitarnego. W rezultacie wyłoniła się nowa runda „wahadła”: system totalitarny, wyczerpawszy już możliwości dalszego rozwoju, wszedł w okres upadku i degradacji (erę „stagnacji”).

9. Wszechogarniający proces degradacji społeczeństwa radzieckiego spowodował także degradację niższych szczebli ustroju politycznego (lokalnych Sowietów). Coraz bardziej traciły swoją i tak już bardzo „rzadką” niezależność, traciły kontakty z masami, bez którego wsparcia i bez niezależności finansowej przestawały być jakimkolwiek organem samorządowym, ucieleśniającym poprzez swoją działalność jedynie lokalną władzę państwową. Wyjaśnia to zależny charakter tej instytucji społecznej w okresie „rozwiniętego socjalizmu”.

10. Podjęte przez rząd centralny decyzje mające na celu rozwój samodzielności ekonomicznej rad lokalnych nie ograniczyły monopolu resortowego, gdyż jest on organiczny dla systemu nakazowo-administracyjnego. Brak powiązań rynkowych skazywał miejscowych Sowietów na fatalne uzależnienie od ośrodków dystrybucyjnych, skrajnie zawężając ich bazę materialną.

11. Podjęte w okresie „pierestrojki” działania mające na celu demokratyzację działalności Rad przyczyniły się do ich kolejnego „odrodzenia”, tworząc w ten sposób warunki do zdecydowanego przełomu w kształtowaniu samorządu lokalnego.

12. Jednocześnie działania „pieriestrojki” pokazały wyczerpanie się możliwości zreformowania lokalnych rad w ramach ginącego na ostatnich nogach totalitarnego systemu politycznego, gdy pojawiło się zadanie jego demontażu i zmiany ustroju społecznego , tworząc społeczeństwo obywatelskie o zasadniczo odmiennej strukturze politycznej: na zasadach demokratycznych i o gospodarce rynkowej zorientowanej społecznie, umożliwiającej tworzenie realnych organów samorządu terytorialnego.

13. Przejście do ustroju samorządu lokalnego wynikało logicznie z poprzedniego rozwoju społecznego kraju. Było to konieczne, aby skutecznie rozwiązywać problemy lokalne, których nie dało się już właściwie rozwiązać „od góry”. Siedemdziesięcioletni „zygzak” historii nie poszedł na marne; wyciągnięto z niego odpowiednie wnioski, w szczególności stała się jasna pilna potrzeba samorządu lokalnego jako takiego.

Kraj wszedł w złożony i pełen sprzeczności okres kształtowania się demokratycznego ustroju politycznego, w którym samorząd lokalny musiał znaleźć swoje należne mu miejsce, zająć stanowisko, które przyczyniłoby się do uzewnętrznienia jego nieodłącznych cech, optymalnego wykonywania funkcji nieodłącznym elementem tego najważniejszego elementu życia publicznego.

Oczywiście można polemizować z autorem tych ocen co do niektórych zapisów, ale co do najważniejszego trzeba się zgodzić: lokalne Sowiety jedynie formalnie wyrażały prawdziwą demokrację, ponieważ nie miały realnych praw do niepodległości i bezpieczeństwa finansowego.

Wniosek

W latach pierestrojki nowe kierownictwo sowieckiego rządu KPZR po raz kolejny próbowało zintensyfikować proces mający na celu zwiększenie roli lokalnych Sowietów.

W lipcu 1986 roku Komitet Centralny KPZR, Prezydium Rady Najwyższej ZSRR i Rada Ministrów ZSRR przyjęły uchwałę „W sprawie działań mających na celu dalsze wzmocnienie roli i wzmocnienie odpowiedzialności Rad Deputowanych Ludowych ds. przyspieszenie rozwoju społeczno-gospodarczego w świetle decyzji XXVII Zjazdu KPZR.” Przewidywał działania mające na celu zapewnienie wszechstronnego rozwoju gospodarczego i społecznego terytoriów, usprawnienie zarządzania gałęziami przemysłu bezpośrednio związanymi z zaspokajaniem potrzeb miejscowej ludności, poprawę wykorzystania zasobów naturalnych i wtórnych oraz zwiększenie zainteresowania Rad Deputowanych Ludowych w zwiększaniu efektywności stowarzyszeń, przedsiębiorstw i organizacji, rozwijaniu zasad demokratycznych w pracy Rad Deputowanych Ludowych i wzmacnianiu aparatu organów sowieckich.

Ale dwa lata później stało się jasne, że w działalności lokalnych Sowietów nie nastąpiły zasadnicze zmiany i XIX Ogólnounijna Konferencja KPZR w 1988 r. ponownie powróciła do tej kwestii.

Na konferencji opracowano program restrukturyzacji wszystkich aspektów działalności Sowietów. Podstawową, „nośną” zasadę sformułowano następująco: Żadna państwowa kwestia gospodarcza czy społeczna nie może zostać rozwiązana bez Sowietów”. W tym względzie konferencja uznała potrzebę wzmocnienia funkcji ustawodawczych, zarządczych i kontrolnych Rad, przekazania ich rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu wszystkich ważnych kwestii życia państwowego, gospodarczego, społeczno-kulturalnego, przywrócenia pozycji przywódczej organów wybieranych w w odniesieniu do wykonawców i ich aparatury.

Uwaga na problemy samorządności w naszym kraju wzrosła w drugiej połowie lat 80., kiedy dostrzeżono potrzebę przejścia od administracyjnych do przeważnie ekonomicznych metod zarządzania. Stopniowo zaczął się utwierdzać pogląd, że samorząd lokalny to niezależny szczebel sprawowania przez lud władzy konstytucyjnie mu przysługującej, że demokratyczna struktura społeczeństwa jest możliwa tylko w przypadku oddzielenia samorządu lokalnego od władzy państwowej. .

Po rewolucji październikowej 1917 r. w kraju rozwinął się system władzy, w którym wszystkie organy przedstawicielskie (od góry do dołu) stanowiły część jednego systemu władzy państwowej. To oczywiście zmieniło wyobrażenia o samorządzie lokalnym jako samorządzie ludności, jakie istniały przed rewolucją. Innymi słowy, samorząd lokalny w postaci Rad Deputowanych Ludowych zaczął faktycznie reprezentować niższy szczebel jednolitego aparatu państwowego.

Rewolucja Październikowa dokonała zasadniczych zmian w kształtowaniu się ustroju władzy lokalnej i jego strukturze.

W październiku 1917 r. istniało ponad 1430 Rad Delegatów Robotniczych, Żołnierskich i Chłopskich oraz ponad 450 Rad Delegatów Chłopskich. Przypomnijmy, że w Donie i Kubaniu istniały także Rady Posłów Kozackich i Chłopskich.

Analizując ustawodawstwo tamtego okresu, można wyróżnić trzy charakterystyczne cechy charakterystyczne dla samorządów lokalnych. Po pierwsze, rady lokalne były organami władzy i kontroli działającymi w granicach istniejących wówczas terytoriów administracyjnych. Po drugie, istniały powiązania organizacyjne i podporządkowanie pionowe. I wreszcie przy ustalaniu kompetencji i granic kompetencji rad lokalnych ustalono ich niezależność w rozstrzyganiu spraw o znaczeniu lokalnym, przy czym ich działalność była dozwolona jedynie zgodnie z decyzjami rządu centralnego i rad wyższych.

Pod koniec 1919 r. określono jednostki samorządu terytorialnego bez względu na wielkość (województwo, powiat, parafia, miasto, wieś). Zaczęto je nazywać komunami. W Sowietach utworzono specjalne organy (wydziały komunalne), które miały kierować „służbami komunalnymi”. W kwietniu 1920 r. utworzono centralny organ regulacyjny – Generalną Dyrekcję Gospodarki Komunalnej.

Uwaga na problemy samorządności w naszym kraju wzrosła w drugiej połowie lat 80. Stopniowo zaczął się utwierdzać pogląd, że samorząd lokalny to niezależny szczebel sprawowania przez lud władzy konstytucyjnie mu przysługującej, że Demokratyczna struktura społeczeństwa jest możliwa jedynie przy oddzieleniu samorządu lokalnego od władzy państwowej.

Pierwszym praktycznym krokiem na tej drodze było przyjęcie 9 kwietnia 1990 roku ustawy ZSRR „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR”.

Nowy etap w tworzeniu i rozwoju samorządu lokalnego w Rosji, prawdziwie nowoczesnego samorządu miejskiego, rozpoczął się w kraju w 1993 roku.

Konstytucja Federacji Rosyjskiej, uchwalona 12 grudnia 1993 r., ustanowiła samorząd lokalny i jego niezależność, w tym w zakresie ustalania struktury organów samorządu terytorialnego. W 1995 r. przyjęto ustawę federalną „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej”. Nowa ustawa federalna „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej”, przyjęta w 2003 r., położyła podwaliny pod reformę gmin i weszła w pełni w życie w 2009 r.

Samorząd - system organizacji i aktywności obywateli, zapewniający samodzielne rozstrzyganie przez ludność spraw o znaczeniu lokalnym, zarządzanie majątkiem komunalnym, w oparciu o interesy wszystkich mieszkańców danego terytorium. Samorząd terytorialny jest jedną z najważniejszych instytucji współczesnego społeczeństwa. Prezydent Rosji D.A. Miedwiediew uznał prace nad rozwojem samorządu lokalnego za jedno z priorytetowych zadań państwa.

Teorie powstania samorządu terytorialnego

. Na podstawie tego kryterium wszystkie istniejące teorie można podzielić na „społeczne” i „państwowe”.

Pełny rozwój gminy jako instytucji społecznej rozpoczął się w średniowiecznej Europie. Wiązało się to z dążeniem miast, zamieniających się w centra handlowe, do ucieczki przed władzą feudalnych właścicieli. Nosicielami przywilejów miejskich nie były osoby fizyczne, ale wszyscy obywatele, miały status „wolnych” i w tym sensie miasta zaprzeczały samym podstawom hierarchicznego porządku feudalizmu. Powstawanie gmin zachodnioeuropejskich i ich walka o samostanowienie wniosły ogromny wkład w kształtowanie się obywatelskiego i politycznego wyglądu kontynentu europejskiego. Wtedy to udoskonalono podstawowe pomysły na temat roli, jaką oddolna inicjatywa obywateli powinna odgrywać w rozwiązywaniu problemów rządowych.

Obecnie istnieje wiele teorii wpływających na istotę samorządu terytorialnego; ich podstawowa różnica polega na różnych podejściach do związek samorządu lokalnego z władzą państwową. Na podstawie tego kryterium wszystkie istniejące teorie można podzielić na „społeczne” i „państwowe”.

W teorie społeczne W samorządzie terytorialnym kluczową zasadą jest prymat wspólnoty i jej praw nad państwem, gdyż ten pierwszy powstał wcześniej: to na założonych przez nią fundamentach uformował się wówczas organ państwowy. Zgodnie z tym poglądem gminy są z natury niezależne, nie są tworzone przez władzę państwową, a działalność organów samorządowych należy oddzielić od administracji państwowej, a nawet jej przeciwstawić. Innymi słowy, rezultatem jest samorządność samoorganizacja społeczeństwo i produkt publiczny wolność.„We wspólnocie, jak zresztą wszędzie indziej, źródłem władzy w społeczeństwie są ludzie, nigdzie jednak nie sprawują swojej władzy bardziej bezpośrednio niż we wspólnocie”. Z teorii tego rodzaju wynika szczególny wniosek, że sprawami wspólnoty powinny kierować osoby nieotrzymując wynagrodzenia. Jednakże, Pomimo niezaprzeczalnej atrakcyjności teoretycznej takich koncepcji, obecnie zwolennicy wyłącznie publiczne podejście do samorządu lokalnego nie jest zbyt liczne.

Obserwujący teorie stanu, wręcz przeciwnie, udowadniając niespójność argumentacji „działaczy społecznych”, zauważyli, że kierując się logiką ich przeciwników, całe terytorium państwa powinno składać się z niezależnych wspólnot samorządnych, podczas gdy w rzeczywistości jest to tak nie jest i, co najważniejsze, nigdy tak nie było. Teorie państwa opierają się na założeniu, że samorząd jest szczególną formą rządów. Państwo nie tylko pozwala na istnienie wspólnot, ale wymaga ich obowiązkową organizację we wszystkich swoich jednostkach. Zatem celem wspólnoty jest zdolność, w ograniczonym zakresie i na ograniczonych obszarach, do reprodukcji podstawowych form i organów państwa. W związku z tym, że państwo potrzebuje jedności działania, a samorząd lokalny musi być spójny z administracją państwową, organy lokalne jawią się przede wszystkim jako agenty państwa całkowicie od niego zależne, przez nie finansowane i kierowane.

Najwyraźniej w dzisiejszych czasach idea radykalnego sprzeciwu samorządu terytorialnego wobec państwa coraz bardziej traci na aktualności. Oczywiście charakter wspólnoty we współczesnych warunkach uległ zauważalnej zmianie: rewolucja w dziedzinie komunikacji ogranicza do minimum bezpośrednią komunikację między ludźmi, z której jedynie może wyrosnąć duch wspólnoty. Ponieważ jednak współczesny triumf tego, co „globalne”, paradoksalnie, zachęca do ponownego przemyślenia tego, co „lokalne”, oddzielne i lokalne są jednocześnie znów wysunąć się na pierwszy plan, zwłaszcza w krajach rozwiniętych. Faktycznie, w wieloletniej debacie teoretycznej pomiędzy zwolennikami państwowego lub publicznego charakteru samorządu lokalnego zanotowano „remis”. Współcześnie można uznać za powszechnie przyjęte, że samorząd ma dwojaki charakter: posiada zarówno kompetencje własne, jak i kompetencje delegowane przez państwo. Pytanie tylko, jak te bardzo różne kompetencje są ze sobą powiązane.

Najwyraźniej zasady samorządności wchodzą w konflikt nie z państwem jako takim, ale z technokratycznymi i bezosobowymi formami rządów. Oznacza to z kolei, że pomimo przesłanek dialogu, harmonijne połączenie interesów państwa i społeczeństwa w praktyce samorządowej nie jest w żadnym wypadku zapewnione. Specyfika ich połączenia jest z góry określona przez ścieżkę historyczną, którą przebył dany naród, poziom dobrobytu ekonomicznego i stopień rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Tam, gdzie państwo tradycyjnie dążyło do kontroli wszystkich sfer życia politycznego, gospodarczego i społecznego, trudno oczekiwać rozkwitu kultury wspólnotowej. Dotyczy to przede wszystkim krajów znajdujących się w okresie transformacji postkomunistycznej. Na przykład w Rosji, która prawie dwie dekady temu pożegnała się z komunizmem, elity władzy nadal wolą mówić o samorządzie lokalnym jako o instytucji czysto administracyjnej, a nie politycznej.

Anglosaskie i kontynentalne modele samorządu

Identyfikacja dwóch komponentów w kręgu kultury europejskiej, romańskiej i anglosaskiej, jest akceptowana w humanistyce już od dawna. Różnice między nimi widać wszędzie: w ekonomii, polityce, sztuce. Praktyka samorządu lokalnego nie była wyjątkiem. Wyłoniły się tu dwa modele organizacji gmin, z których pierwszy kształtuje się oddolnie, przede wszystkim dzięki obywatelskiej inicjatywie ludności, drugi zaś budowany jest odgórnie, pod nadzorem i kontrolą państwa.

Osobliwości Model anglosaski, mające siedzibę w Wielkiej Brytanii, USA, Kanadzie, Australii i innych krajach, głównie anglojęzycznych, sprowadzają się do poniższych. Po pierwsze, organy samorządu lokalnego wybierane przez ludność są niezależne, to znaczy żadna władza państwowa nie ma prawa korygować ich działań ani kierować nimi, gdy zajmują się sprawami należącymi do ich wyłącznych kompetencji. Po drugie, w takim modelu nie ma bezpośredniego podporządkowania organów samorządu niższego organom samorządu wyższego, gdyż każda społeczność lokalna to odrębny świat, żyjący według własnych zwyczajów i przepisów (choć zgodnie z prawem krajowym), do którego nie ma można narzucić wszystko. Wreszcie, po trzecie, w ramach tego modelu główna rola w zarządzaniu sprawami lokalnymi należy nie tyle do organu samorządu jako całości, ile do jego wyspecjalizowanych komitetów i komisji, które z reguły są bardziej aktywna i widoczna niż rada jako taka.

U model kontynentalny, powszechny w Europie, francuskojęzycznej Afryce, Ameryce Łacińskiej i na Bliskim Wschodzie, również ma swoją specyfikę. Po pierwsze model kontynentalny przewiduje obecność na terenach gmin urzędników administracji państwowej, którzy nadzorują działalność samorządów lokalnych. Po drugie w krajach modelu kontynentalnego utrzymuje się podporządkowanie organów samorządowych różnych szczebli, podobne do obserwowanego w Rosji w okresie komunizmu. Trzeci w odróżnieniu od krajów kierujących się modelem anglosaskim, w krajach o układzie kontynentalnym władze lokalne mogą brać udział w sprawowaniu władzy na szczeblu krajowym. I tak na przykład we Francji gminy biorą udział w wyborach do Senatu.

Obecność dwóch podstawowych modeli determinuje odmienny status władz lokalnych w Europie i poza nią. W USA, Kanadzie i Australii stosunek do władz miejskich jest utylitarny i pragmatyczny. Ich zadania ograniczają się do metaforycznej triady” drogi, szczury i śmieci” („drogi, szczury, śmieci”), z czego możemy wywnioskować, że praktycznie nie zajmują się polityką. Stąd różnorodność form ich organizacji i sposobów działania. Natomiast na kontynencie europejskim gminy, które bezpośrednio komunikują się z innymi szczeblami władzy i są zaangażowane w system administracji publicznej, są bardziej zaangażowane w politykę i dzięki temu mają wyższy status społeczny. Jednak niuanse polityczne znajdują odzwierciedlenie w ich codziennym życiu w znacznie bardziej namacalny sposób niż za granicą, przy czym w ostatnich latach wzrosło zaangażowanie polityczne społeczności lokalnych. I tak w Niemczech, gdzie poziom wspólnotowy od dawna był postrzegany jako w przeważającej mierze apolityczny, dziś „tendencja do «upolitycznienia» gmin jest oczywista”.

Należy zaznaczyć, że różnice pomiędzy obydwoma rozpatrywanymi modelami nie są obecnie zasadnicze. Co więcej, w ostatnich dziesięcioleciach nastąpiła między nimi pewna zbieżność. Efektowi temu w dużej mierze sprzyjają procesy globalizacji, które z jednej strony ujednolicają kulturowe (a więc i polityczne) stereotypy i praktyki, z drugiej zaś sprawiają, że udział obywateli w polityce staje się w tym na poziomie lokalnym, w coraz większym stopniu zapośredniczonym i bezosobowym.

Oceniając doświadczenia rosyjskie z perspektywy opisanych modeli podręcznikowych, można stwierdzić, że Rosja jest bardziej skłonna do kontynentalny (europejski) typ. Przede wszystkim krajowe zasady miejskie na wszystkich etapach naszej historii rozwijały się z inicjatywy i pod kuratelą państwa. W pełnej zgodzie z założeniami modelu kontynentalnego praktycznie zawsze praktykowaliśmy wyraźną i namacalną obecność urzędników władz centralnych na miejscu. Co więcej, nasze struktury samorządowe były regularnie wbudowywane w ścisłą strukturę pionową, a władze wyższe miały prawo uchylać decyzje władz gminnych niższych. Wreszcie społeczności lokalne wielokrotnie, począwszy od Soboru Zemskiego w XVII w., były angażowane przez władzę centralną w rozwiązywanie problemów narodowych.

Ale pomimo tego wszystkiego, co zostało powiedziane, Rosję trudno zaliczyć do klasyki przykłady modelu kontynentalnego. Bardziej słuszne jest stwierdzenie, że kraj wdrożył unikalny, oryginalny, kombinowany model. Oprócz wszechmocy rządu centralnego życie w Rosji przez cały czas miało wyraźne cechy wspólnotowe. W rzeczywistości chłopi rosyjscy byli nie mniej wspólnotowi niż, powiedzmy, Brytyjczycy, a słynny rosyjski socjolog Pitirim Sorokin (1889–1968) miał wszelkie powody, by twierdzić, że „sto tysięcy republik chłopskich żyło pod żelaznym dachem autokratycznej monarchii. ” Wreszcie, ze względu na charakterystyczną dla Rosji różnorodność etniczną, państwo zawsze było tolerancyjne wobec istnienia na terytorium kraju odmiennych narodowych struktur samorządowych.

Samorząd i demokracja

Zasady samorządu w tej czy innej formie istniały we wszystkich państwach starożytności, łącznie z despotyzmem z ich ściśle scentralizowanym systemem władzy, na którego czele stał deifikowany monarcha. Jednak prawdziwe podstawy demokracji, obywatelstwa i samorządu we współczesnym znaczeniu położono w Grecji. Doświadczenia starożytnej polis są interesujące przede wszystkim dlatego, że to właśnie tam ukształtowała się idea obywatela jako osoby wolnej, mającej równe z innymi obywatelami prawa do uczestniczenia w rządzeniu państwem i ponoszenia odpowiedzialności za to, co się dzieje w tym.

„Impuls w kierunku demokratycznego sposobu rządzenia pochodzi z tego, co możemy nazwać logika równości„” – zauważa klasyk współczesnej myśli politycznej Robert Dahl (ur. 1915). Równy udział obywateli we władzach, jaki zapewnia demokratyczna struktura społeczeństwa, wydaje się być podstawową gwarancją skutecznej samorządności. W istocie pojęcia „demokracja” i „samorząd” układają się w jeden ciąg semantyczny, gdyż wzajemnie się warunkują i zapewniają. Od starożytności do czasów współczesnych stopień demokracji społeczeństwa był wprost proporcjonalny do rozpowszechnienia umiejętności samorządności wśród jego obywateli. Co więcej, do samorządności gotowi są tylko ludzie, którzy potrafią przeciwstawić własną inicjatywę inicjatywie państwa. Ograniczenie władzy suwerennej, wbudowane w każdy model demokracji, jest warunkiem samorządności. Działalność samorządowa wymaga platformy publicznej, która nie jest zajmowana przez państwo – tzw. społeczeństwa obywatelskiego. A ona, jak wiemy, kwitnie tylko w krajach demokratycznych, gdyż stale ogranicza władzę i koryguje jej działania.

Niższość procedur demokratycznych, niska jakość instytucji politycznych i absolutyzacja władzy państwowej stały się głównymi czynnikami utrudniającymi rozwój realnego samorządu we współczesnej Rosji. W tym względzie wśród krajowych badaczy dość powszechny stał się pogląd, zgodnie z którym sam charakter reżimu politycznego zbudowanego na mocy Konstytucji z 1993 r. nie implikuje obecności w kraju silnych gmin. Ponadto rosyjskie doświadczenia potwierdzają inny ważny schemat: chęć obywateli do udziału w rozwiązywaniu problemów publicznych jest wprost proporcjonalna ich własność. Ludność nieposiadająca własności jest politycznie nieodpowiedzialna nie tylko w naszym kraju, ale na całym świecie. Zatem podstawą w miarę skutecznej realizacji funkcji samorządowych przez przedrewolucyjną społeczność chłopską był fakt, że w jej różnych decyzjach faktycznie uczestniczyli jedynie najbogatsi właściciele, których udział był bardzo znikomy. „Teoretycznie tylko około 10 procent chłopów miało prawo uczestniczyć w zgromadzeniach, w sądach chłopskich i być wybieranym na różne stanowiska wybieralne” – zauważa rosyjski historyk Borys Mironow (ur. 1942). W związku z tym nieudane przeprowadzenie prywatyzacji, która miała miejsce po odejściu KPZR i utrwaliła uderzającą nierówność społeczną i chroniczną biedę większości naszych współobywateli, nie mogło przyczynić się do ustanowienia wolności na szczeblu lokalnym i zniechęciło nawet najbardziej lekkomyślnych optymistów od udziału w praktycznej polityce.

Samorząd w przedrewolucyjnej Rosji

Szczególną rolę w rozwoju samorządu lokalnego w Rosji odgrywa wiek XVI, kiedy w 1555 roku dekretem Iwana IV (1530-1584) wprowadzono system instytucje zemstvo, który po raz pierwszy w historii Rosji faktycznie wprowadził zasady samorządu wybieralnego do praktyki budowania państwa. Uprawnienia władz ziemstwa obejmowały wówczas wszystkie gałęzie władzy: policyjną, finansową, gospodarczą, sądową. „Czas ucisku” zakłóca jednak normalny rozwój instytucji samorządowych, a następujący po nim okres ożywienia charakteryzuje się koncentracją i koncentracją władzy. Stały się głównymi postaciami samorządu terytorialnego drugiej połowy XVII wieku niewybrany osoby są gubernatorami, w związku z czym spada aktywność reprezentacji ludowej.

Obserwator chcący odkryć w historii Rosji okresy najkorzystniejsze dla rozwoju inicjatywy lokalnej i samoorganizacji praktycznie nie będzie w stanie ich znaleźć. Zatem zakrojona na szeroką skalę reorganizacja życia lokalnego, podjęta za panowania Piotra I (1687-1725), przyświecała jednemu celowi: usprawnieniu form i metod państwo kontrolę nad wszystkimi obszarami działalności publicznej w celu promowania najbardziej efektywnych państwo same zainteresowania. Dokonujące się wówczas zapożyczanie niemieckich i szwedzkich instytucji miejskich nie miało prawie nic wspólnego z duchem prawdziwej samorządności. Co prawda, stymulując rozwój handlu, pierwszy cesarz rosyjski próbował wprowadzić podstawy inicjatywy społecznej w miastach, w których mieszkała większość kupców i przemysłowców, ale po jego śmierci, w 1727 r., ludność miejska została ponownie podporządkowana władzy gubernatorów miast.

Katarzyna II (1729-1796) w trzeciej ćwierci XVIII wieku zaczęła praktycznie od nowa budować samorząd lokalny w Rosji. Co więcej, instytucje lokalne powstałe w tym okresie były ściśle powiązane z systemem klasowym, to znaczy samorząd nie był zemstvo, ale wyłącznie klasa. Pomimo faktu, że instytucje elekcyjne przewidziane w „Karcie przyznania miast” pozostały w dużej mierze na papierze, inicjatywy cesarzowej zniosły obowiązki bezpłatnej służby, które obciążały ludność miejską kraju przez dwieście lat. W rezultacie pod koniec panowania Katarzyny gospodarka miasta wykazywała oznaki zauważalnego ożywienia, które jednak nie przybrało charakteru trwałego.

Kolejny etap przemian wiąże się z imieniem Aleksandra II (1818-1881). Podjęte przez niego w latach sześćdziesiątych XIX wieku reformy ziemstwa i miasta miały na celu od dawna oczekiwaną decentralizację rosyjskiego systemu władzy. Według niektórych autorów dopiero począwszy od tej reformy można mówić o prawdziwej samorządności lokalnej w Rosji. W prowincjach i okręgach utworzono organy zemstvo - wybrane zgromadzenia zemstvo i wybrane przez nie rady zemstvo. Prawo wyborcze w Ziemistwie decydowało o kwalifikacji majątkowej, a wybory odbywały się na zasadzie klasowej. Do zadań organów samorządu ziemstwa należało ogólne zarządzanie sprawami lokalnymi - w szczególności zarządzanie majątkiem, zbiorami kapitałowymi i pieniężnymi ziemstwa, zarządzanie instytucjami charytatywnymi zemstvo, rozwój handlu, oświaty publicznej i opieki zdrowotnej.

Warto zaznaczyć, że organy ziemstwa i samorządu miejskiego nie podlegały administracji samorządowej, lecz działały pod ścisłym nadzorem wojewodów i Ministra Spraw Wewnętrznych. Ponadto, jak stanowiła ustawa, „instytucje ziemistvo w zakresie powierzonych im spraw działają samodzielnie”. W rzeczywistości w Rosji w tym czasie współistniały równolegle dwa systemy lokalne autorytety: państwo kontrola i zemstvo-miasto samozarządzanie. W ten sposób oddzielono kwestie lokalne od spraw krajowych. Wadą innowacji było to, że system ziemistwy wprowadzono jedynie w trzydziestu czterech prowincjach, czyli na mniejszej części terytorium cesarstwa, ale nawet w takiej sytuacji emancypacja inicjatywy oddolnej miała korzystny wpływ na rozwój na przykład opieki medycznej, edukacji i budowy dróg.

Sytuacja uległa ponownej zmianie za panowania Aleksandra III (1845-1894), kiedy to w latach 90. XIX w. zrewidowano przepisy dotyczące instytucji miejskich i ziemstw. W szczególności gubernatorzy otrzymali prawo do zawieszenia wykonania decyzji wybranych zgromadzeń ziemistvo nie tylko wtedy, gdy są one sprzeczne z prawem, ale także wtedy, gdy „wyraźnie naruszają interesy miejscowej ludności”. Ponownie zniesiono izolację struktur samorządowych od państwa i przełamano dotychczasowy, zdrowy dualizm: państwo ponownie zwróciło się w stronę bezpośredniej interwencji w sprawy społeczności wiejskich i miejskich.

Spory o rolę ziemstwa i samorządu miejskiego w przedrewolucyjnej Rosji wciąż trwają i często wyrażane są w nich skrajnie przeciwne opinie. Jedno jest jednak jasne: ziemistvo i samorząd miejski rozwijały się w wyjątkowych warunkach społeczno-historycznych i tylko w nich mogły być skuteczne. Dlatego wszelkie propozycje przeniesienia tego doświadczenia na grunt współczesnej Rosji należy uznać za bezpodstawne i nierealne.

Radziecki model samorządu terytorialnego

Tradycje samorządności w okresie dominacji systemu nakazowo-administracyjnego zostały w dużej mierze utracone i zastąpione postawami łączącymi procesy podejmowania jakichkolwiek decyzji z administracją pionową. Radziecki model organizacji samorządu terytorialnego charakteryzował się następującymi cechami:

• formalna przewaga organów przedstawicielskich władzy nad wykonawczymi, z faktycznym przyznaniem organom partyjnym prawa do podejmowania decyzji politycznych, kadrowych i innych ważnych;
• formalne wybory władz lokalnych (rad), istnienie formalnej sieci organów samorządu publicznego i organizacji publicznych. W istocie organy te znajdowały się pod kontrolą systemu partyjnego i dlatego, podobnie jak carskie instytucje komunalne przed reformą, skupiały się na wypełnianiu zadań państwowych, a nie zadań stawianych przez społeczności lokalne;
• każdy szczebel władzy miał pewną autonomię funkcjonalną, co łączyło się z hierarchicznym podporządkowaniem władz publicznych, zdolnością wyższych szczebli do ingerencji w sprawy niższych szczebli;
• rozumienia rad jako organów władzy państwowej, co oznaczało ideologiczne zaprzeczenie samorządności lokalnej.

System radziecki wyróżniał się jednością struktury administracyjno-terytorialnej kraju. Jednocześnie skala kraju i jego zróżnicowanie obiektywnie uniemożliwiały totalną administrację państwową. Pewną sferę życia pozostawiono władzom lokalnym, które miały silny związek z ludnością, chroniąc jej interesy. Tradycja odwoływania się obywateli do „komitetu wykonawczego”, czyli władz lokalnych, została zachowana do dziś. Jednocześnie samorząd terytorialny dysponował wystarczającymi kompetencjami i środkami do rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym, co zapewniało stabilność relacji tego samorządu z ludnością.

Samorząd terytorialny w okresie poradzieckim (lata 90.)

Jak wiadomo, w ZSRR samorząd nie miał autonomii: zarówno władze lokalne, jak i regionalne były częścią pionowo zintegrowanego mechanizmu państwowego. System władzy publicznej uznawał jedność organów rządowych, zbudowaną na zasadzie centralizmu demokratycznego, tj. podporządkowanie i odpowiedzialność organów niższych przez wyższe organy władzy państwowej (poprzez Rady i ich organy wykonawcze) aż do najniższych terytoriów - miast i osiedli wiejskich.

Reforma samorządu lokalnego w poradzieckiej Rosji napotkała ograniczenia wynikające z możliwości politycznych na szczeblu federalnym i regionalnym, w ogóle polityka budowania państwa w kraju stworzyła niekorzystne ramy dla rozwoju autonomii lokalnej i tak się stało; brak wpływowych aktorów – agentów reform miejskich. Tym samym od początku lat 90. Polityka rosyjska w obszarze samorządu lokalnego opierała się na ogólnej logice procesów transformacji ustrojowej i budowy instytucjonalnej. I tak w latach 1990-1991. Polityczny kontekst reformy wyznaczyła konfrontacja dwóch głównych aktorów – KPZR i opozycji antykomunistycznej, tocząca się w latach 1991–1993. kontekst stworzył konflikt pomiędzy Prezydentem Federacji Rosyjskiej a Kongresem Deputowanych Ludowych i Radą Najwyższą. W latach 1993-2000 kontekst reformy wiązał się z interakcjami federalnych władz wykonawczych i władz podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej.

Od lat 90. XX w. ewolucja zasad samorządności zależała od ogólnorosyjskiego charakteru transformacji ustrojowej naszego kraju, gdyż „ogólnorosyjski rozwój polityczny odegrał główną rolę w procesie kształtowania się polityki lokalnej”, natomiast autonomia lokalna nie była praktycznie wśród priorytetów nowego, demokratycznego rządu Rosji. W szczególności w ramach procesu konstytucyjnego problematyka samorządu lokalnego zajmowała podrzędne miejsce w porównaniu z problemem stosunków federalnych; z tego powodu federalizacja w Rosji znacznie wyprzedziła poprawę sfery miejskiej. Generalnie dla większości rosyjskich aktorów politycznych poprzedniej dekady „problemy autonomii gmin znajdowały się na peryferiach ich zainteresowań i nie miały dla nich większego znaczenia. Nowy rząd rosyjski nie potrzebował ani wyborów szefów administracji, ani istnienia lokalnych rad”.

Jednak w 1993 roku, wraz z przyjęciem obowiązującej Konstytucji Federacji Rosyjskiej, wahadło rozwoju samorządu terytorialnego przechyliło się w stronę wzmocnienia autonomii gmin. Szereg aktów normatywnych gwarantowało niezależność samorządu lokalnego. Rozpoczęła się formacja różny modele jego organizacji, co było w miarę spójne z różnorodnością rosyjskiego krajobrazu politycznego i kulturowego.

Zgodnie z Konstytucją przyjętą w Rosji w grudniu 1993 r. organy samorządu terytorialnego nie są objęte systemem władz państwowych – innowacja ta jest kopią anglosaskiego modelu samorządu terytorialnego, natomiast dla Rosji nieanglosaskiego modelu samorządu terytorialnego model, charakteryzujący się całkowitą autonomią gmin i rozwojem państwa z „trzewi” życia wspólnotowego, lecz model kontynentalny, zgodnie z którym państwo znacząco i stale ingeruje w życie gmin. Niemniej jednak Konstytucja zapewniła niezależność samorządu lokalnego, którego głównymi cechami są:

• zakresowo kompetencje samorządu lokalnego muszą być wystarczające do rozwiązywania problemów lokalnych władz publicznych, czyli skutecznego rozwiązywania wszelkich problemów o znaczeniu lokalnym;
• państwo prawnie gwarantuje nieingerencję w prawa samorządu lokalnego ze strony innych podmiotów stosunków prawnych (w szczególności organów rządowych podmiotów wchodzących w skład federacji, osób fizycznych i prawnych). Artykuł 133 Konstytucji Rosji stanowi gwarancję sądową praw samorządu lokalnego;
• ograniczenie uprawnień samorządu lokalnego jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ustawy.

Jednocześnie jednak odkryto, że „zapisana w rosyjskiej konstytucji idea «oddzielenia» samorządu lokalnego od państwa opierała się na praktyce niezakorzenionej w społeczeństwie rosyjskim”. Dość szybko wyłoniła się wyraźnie grupa regionów sprzeciwiająca się samorządności lokalnej, w której dominowała tendencja nacjonalizacja ostatni. Regionalne ramy prawne w tym czasie ukształtowały się wyjątkowo nierównomiernie, a prawa podmiotów wchodzących w skład Federacji często zawierały normy sprzeczne z ustawodawstwem federalnym. Z reguły w takich przypadkach chodziło o nadużycie władzy władze regionalne w stosunku do władz miejskich.

Kompetencje samorządu lokalnego szerzej określiła Ustawa federalna z 1995 r. „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej”, w której uprawnienia te zostały sformułowane w oparciu o zasadę rozgraniczenia praw władze publiczne Federacji Rosyjskiej (art. 4), uprawnienia władz publicznych podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej (art. 5) i podmioty samorządu terytorialnego (art. 6). Duma Państwowa Rosji przyjęła tę ustawę trzykrotnie (!), ostatnim razem pokonując weto Rady Federacji kwalifikowaną większością głosów. Rada Federacji dwukrotnie odrzuciła tę ustawę – za pierwszym razem ze względu na brak porozumienia z niektórymi zapisami, za drugim razem, po pomyślnych pracach własnej komisji pojednawczej, która jednomyślnie zatwierdziła uzgodnioną wersję ustawy, odrzuciła ją całkowicie. Jednak 28 sierpnia 1995 r. Prezydent Federacji Rosyjskiej podpisał ustawę przesłaną mu przez Dumę Państwową po pokonaniu weta Rady Federacji. Tak długą drogę do przyjęcia ustawy tłumaczy się niezwykle zaciętą konfrontacją zwolenników i przeciwników autonomii gmin, przy czym ci ostatni – szefowie regionalnych władz wykonawczych – właśnie utworzyli grupę oporu w Radzie Federacji.

Należy zauważyć, że w regionach ramy prawne samorządu lokalnego ukształtowały się niezwykle niejednorodnie: w 1995 r. przyjęto 13 ustaw podmiotów Federacji Rosyjskiej o samorządzie lokalnym, w 1996 r. - kolejne 44 ustawy; Ramy legislacyjne w tym zakresie powstały w regionach dopiero na początku 1999 roku Jakość ustawodawstwa regionalnego od samego początku budziła poważną krytykę, gdyż zawierała normy niezgodne z Konstytucją Federacji Rosyjskiej i ustawodawstwem federalnym.

W kwietniu 1998 r. Rosja ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Lokalnego; wydarzenie to można obecnie uznać za ostatni akord krótkotrwałego procesu wzmacniania lokalnej autonomii po upadku komunizmu.

Reforma gminna (2000)

Ramy koncepcyjne reformy samorządu lokalnego zostały określone w rządowej Koncepcji rozgraniczenia kompetencji pomiędzy organami rządu federalnego, organami rządowymi podmiotów Federacji Rosyjskiej i organami samorządu terytorialnego w ogólnych kwestiach organizacji organów władzy państwowej i samorządu lokalnego w 2002 r. Zostały one określone w ustawie federalnej nr 131 -FZ.

Miejskie formacje osiedli miejskich, wynikające z samej logiki norm konstytucyjnych;

W związku z tym główne zmiany w dotychczasowym systemie samorządu lokalnego polegały na:

• przejście do prawdziwie jednolitych ram prawnych organizacji samorządu lokalnego w kraju;
• utworzenie wszędzie (z wyjątkiem miast samowystarczalnych infrastrukturalnie) dwóch szczebli samorządu - osiedli (które wcześniej istniały jedynie w 31 jednostkach wchodzących w skład federacji) i okręgów miejskich;
• jasne określenie wyczerpującej listy zagadnień o znaczeniu lokalnym z odpowiednim podziałem źródeł dochodów i obowiązków związanych z wydatkami.

Ustawa federalna nr 131-FZ ustaliła, że ​​​​w miastach federalnych Moskwie i Sankt Petersburgu, zgodnie ze statutami tych podmiotów Federacji Rosyjskiej, samorząd lokalny jest prowadzony przez organy samorządu terytorialnego w dniu obszary wewnętrzne .

W rzeczywistości ustawa federalna nr 131-FZ wypełniła „ogólne ramy” organizacji miejskiej ustanowione w rosyjskiej konstytucji określoną treścią legislacyjną. Reforma polegała na wprowadzeniu europejskich standardów kontynentalnych (w szczególności doświadczeń niemieckich). W Rosji stworzono dwupoziomowy system samorządu lokalnego (okręgi miejskie i osiedla), przy czym każdy szczebel uznano za funkcjonujący autonomicznie od pozostałych i od władz państwowych, z wyraźnym określeniem jurysdykcji i kompetencji. Uznano to za klucz do stworzenia prawdziwie samorządnego systemu władzy publicznej na poziomie obywatelskim.

Nie udało się w pełni rozwiązać postawionych zadań, w szczególności nie rozwiązano problemów jasnego podziału odpowiedzialności i stworzenia równowagi sił wewnątrz regionów i na poziomie lokalnym. Dziś konieczna jest dalsza – stopniowa, konsekwentna i przemyślana – modernizacja istniejącego systemu samorządu lokalnego. Jednak pomimo wszystkich nierozwiązanych problemów nie można zaprzeczyć, że reforma samorządowa w Rosji miała miejsce.

Rekomendowane lektury

Gelman V., Ryzhenkov S., Belokurova E., Borisova N. 2002. Autonomia czy kontrola? Reforma samorządu terytorialnego w miastach Rosji 1991-2000.

Dahl R. 2000. O demokracji.

Creveld M. van. 2006. Powstanie i upadek państwa.

Pashentsev V. 1999. Organizacja samorządu lokalnego w regionach Rosji: liczby i rodzaje. W: Reforma samorządu lokalnego w wymiarze regionalnym. wyd. S. Ryżenkowa i N. Vinnik.

Pushkarev S. 1985. Samorząd i wolność w Rosji.

Cherkasov A. 1998. Porównawcze zarządzanie lokalne: teoria i praktyka.

Elazar D. 1998. Stosunki państwo-lokalne: Unia i władza wewnętrzna. W: Partnerzy rządzący: Stosunki państwowo-lokalne w Stanach Zjednoczonych. wyd. przez R.Hansona, Boulder, Kolorado

Hague R., Harrop M. 2001. Rząd porównawczy i polityka: wprowadzenie. wyd. 5. Basingstoke: Palgrave.

Ross C., Campbell A.(red.). 2009. Federalizm i polityka lokalna w Rosji. Londyn i Nowy Jork: Routledge.